Адміністративний ресурс – поняття, яке часто застосовується під час виборчих процесів, але воно жодним чином не охарактеризоване у виборчому законодавстві. Українське законодавство регулює правила поведінки посадовців під час виборів, їх політичну нейтральність у міжвиборчий період, а також обмеження щодо використання ресурсів, які надані за місцем роботи. Але як показує практика дане регулювання однозначно потребує вдосконалення.

Виборчий Кодекс забороняє агітувати в робочий час посадовцям, за умови, що вони не є кандидатами. Також, кандидатам, які займають посади, в органах виконавчої влади, органах влади та органах місцевого самоврядування, державних, комунальних підприємствах, закладах, установах, організаціях, військових частинах забороняється залучати для передвиборної агітації або використовувати для будь-якої роботи, пов'язаної з проведенням передвиборної агітації, підлеглих їм осіб, службовий транспорт, зв'язок, устаткування, приміщення, інші об'єкти та ресурси за місцем роботи, а також використовувати службові чи виробничі наради, збори колективу для проведення передвиборної агітації.  

Втім, виходячи з визначення передвиборчої агітації та набуття статусу суб’єкта виборчого процесу, кандидати можуть де-факто проводити дочасну агітацію до офіційної реєстрації, використовуючи посаду та уникаючи відповідальності. Адже передвиборча агітація кандидата розпочинається на наступний день після реєстрації його у відповідній територіальній комісії. Тому до настання цього моменту юридично на кандидата не розповсюджується дія обмежень виборчого законодавства щодо ведення агітації. Водночас Венеційська комісія в своїй спеціальній доповіді, присвяченій зловживаннями адміністративними ресурсами під час виборчих процесів, наголошує не на формальних строках виборчої кампанії, а на необхідності неупередженого та незаангажованого ставлення органів публічної влади до всіх політичних сил вже на етапах формування виборчих комісій та створення округів.

Тому, юридично, у період до набуття статусу суб’єкта виборчого процесу, політична нейтральність регулюються Законом України «Про запобігання корупції», Законом України «Про державну службу» та Наказом Національного агентства України з питань державної служби. Але, недосконалість даних законодавчих актів є в тому, що дія законів не поширюється на виборні або політичні посади, голів місцевих державних адміністрацій, їх перших заступників та заступників, депутатів тощо. Крім того, закон «Про державну службу» не зобов’язує службовців при намірі балотуватись іти у відпустку. Відповідно, крім суто юридичних термінів щодо порушень виборчого законодавства у частині регулювання поведінки посадовців, українське законодавство має прогалини і в контролі за політичною нейтральністю посадових та службових осіб органів влади.

Також є випадки зловживань з боку суб’єктів виборчого процесу, при фіксації яких спостерігачі змушені керуватися лише міжнародними стандартами. Наприклад, використання бюджетних коштів в інтересах певних кандидатів та партій, яке фактично має ознаки адміністративного ресурсу, але по факту чинне виборче законодавство не порушує.

Тому дослідження практики зловживання адміністративним ресурсом було одним з важливих компонентів моніторингу Громадянської мережі ОПОРА під час місцевих виборів 2020 року. ОПОРА охарактеризувала та визначила 5 типів адмінресурсу: інституційний (кадровий і матеріальний), бюджетний, силовий, регуляторний та медійний.

Загальний огляд практики використання адміністративного ресурсу в Миколаївській області

Всього в Миколаївській області протягом місцевих виборів спостерігачами ОПОРИ було зафіксовано 17 випадків, які мали ознаки адміністративного ресурсу. Стосувались вони трьох типів –матеріального і кадрового, бюджетного та медійного. Найбільше випадків стосувались саме бюджетного адмінресурсу – 8 прикладів. І саме бюджетний адмінресурс не мав жодних наслідків для суб’єктів його застосування, адже цей тип належним чином не врегульований виборчим законодавством. Використання бюджетних змін, програми Президента «Велике Будівництво», місцевого громадського бюджету та субвенцій на соціально-економічний розвиток – це головні прояви цього типу адмінресурсу в регіоні. 7 зафіксованих випадків стосувались кадрового та матеріального адмінресурсу. Найменш поширеним типом порушення були випадки медійного адмінресурсу. Всього було зафіксовано 2 випадки. Він виявлявся у використанні офіційних сторінок комунальних закладів у Facebook щодо піару політичної сили та збільшення бюджетного фінансування для інформування про діяльність Миколаївської міської ради, зокрема міського голови.  

Приклади матеріального і кадрового адміністративного ресурсу

Протягом місцевої кампанії в Миколаївській області спостерігачі ОПОРИ фіксували низку випадків кадрового та матеріального ресурсу, які не завжди були порушенням виборчого законодавства, але мали і дисциплінарні наслідки. 21 серпня у Миколаєві до політичного заходу, де було представлення місцевих кандидатів від обласної організації партії «Слуга Народу» долучився Президент Володимир Зеленський. Зустріч відбулася на території «8 причалу», де облаштували сцену, розмістили рекламні банери зеленого кольору з написами «Зе! Місцеві», такий же напис розміщувався і на трибуні. Після презентації команди від «Слуги народу» та промов кандидатів слово взяв Президент, висловившись у підтримку потенційних кандидатів. Крім Президента до організації заходу також була долучена Миколаївська обласна адміністрація, що могло свідчати про використання адміністративного ресурсу з порушенням стандартів. Саркісян Меланія, головний спеціаліст відділу аналізу суспільно-політичних процесів та комунікацій з громадськістю управління інформаційної діяльності та комунікацій з громадськістю Миколаївської обласної державної адміністрації було долучена до інформаційного супроводу політичного заходу партії «Слуга Народу». Так, Саркісян проводила акредитацію представників ЗМІ на візит президента України Володимира Зеленського та згодом розповсюджувала фото заходу, де представляли майбутніх кандидатів.

Крім того, власну посаду для популяризації політичного проекту «Пропозиція» на початку кампанії використовував і міський голова Миколаєва Олександр Сєнкевич. Олександр Сєнкевич при інформуванні про свою діяльність як посадової особи на власній сторінці у Facebook використовував елементи партійної символіки партії «Пропозиція». Також, при публікаціях даних онлайн звітів використовувалась частина назви партії, і даний склад відокремлювався та виділялась для привернення уваги. Наприклад, ПРО ЗМІНИ, ПРОДОРОГИ, ПРОМИКОЛАЇВ. Використання елементу партійної символіки було застосовано і під час офіційного привітання Миколаївського міського голови з Днем Незалежності 24 серпня на офіційній сторінці Миколаївської міської ради у Facebook. Крім того, проводячи свої онлайн зустрічі з мешканцями міста як посадова особа, 18 серпня Сєнкевич визнав, що дані ефіри мають передвиборче спрямування. А 25 серпня у вечірньому ефірі на офіційній сторінці міського голови у Фейсбук, Олександр Сєнкевич у відповідь на питання, від якої партії він буде балотуватися, розповів про партію «Пропозиція» та закликав доєднуватися до її лав.

Наступний приклад адмінресурсу мав дисциплінарні наслідки. Так, за інформацією інтернет-видання «НикВести» 20 серпня у Казанці караул 17-ї державної пожежно-рятувальної частини був долучений до наклеювання політичної реклами на користь політичної партії «Слуга народу». 21 серпня ОПОРА направила звернення до Головного управління ДСНС у Миколаївській області щодо перевірки даних фактів та надання їм правової оцінки. 25 серпня ОПОРА отримала відповідь на своє звернення від т. в. о. начальника Головного управління ДСНС України у Миколаївській області Миколи Панасенка. Він повідомив, що призначено службове розслідування з метою повного з’ясування причин та обставин цього випадку та пообіцяв додатково поінформувати про підсумки розслідування. 16 вересня Громадянська мережа ОПОРА отримала листа від заступника начальника Головного управління ДСНС України в Миколаївській області Олександра Озерного, в якому повідомлялось, що за порушення вимог Кодексу цивільного захисту начальника 17-ї державної пожежно-рятувальної частини притягнуто до дисциплінарної відповідальності та звільнено з займаної посади.

Центральний орган виконавчої влади для піару було використано кандидаткою від «Слуги Народу». 20 вересня на Facebook-сторінці потенційної на той момент кандидатки на посаду Миколаївської міської голови Тетяни Домбровської було розміщене відео з логотипами Укравтодору та програми Президента України «Велике будівництво». Ролик присвячений результатам ремонту автодороги державного значення Н-14 «Олександрівка-Кропивницький-Миколаїв» у межах реалізації проекту Президента України «Велике будівництво». У титрах відео Тетяна Домбровська підписана як кандидатка на посаду Миколаївської міської голови. 23 вересня ОПОРА звернулась до Укравтодору за інформацією щодо джерел фінансування для виготовлення цього ролику та подробиць про залучення потенційної кандидатки до його виготовлення. 1 жовтня Укравтодор у відповідь на звернення повідомив, що зазначений «відеоролик про результати ремонту дороги державного значення Н-14 «Олександрівка-Кропивницький- Миколаїв» був відзнятий і змонтований власними силами фахівців Укравтодору та Служби автомобільних доріг у Миколаївській області, а кошти на виготовлення вказаного ролику не виділялися». Також у відповіді Укравтодору повідомляється, що Домбровська Тетяна за власною ініціативою та на громадських засадах взяла участь у зйомках ролику і вона була ідентифікована як кандидатка на посаду Миколаївської міської голови за власним проханням. Дана ситуація могла мати ознаки адміністративного ресурсу, адже фахівців центрального органу виконавчої влади залучають до інформування населення про результати роботи, яка виконана за бюджетні кошти, та паралельно піарять Домбровську прямо ідентифікуючи її саме як кандидатку.

Імовірно свою посаду для агітації використала кандидатка від партії «Наш Край» Інга Шаповалова. В Миколаєві на громадському транспорті, який курсує за двома маршрутами №56 та №75. 28 вересня були зафіксовані біло-сині наліпки зі згадкою про політичну партію «Наш край», що мало ознаки порушення порядку розміщення передвиборчої агітації. Відповідно до інформації про підприємства-перевізники, з якими укладені угоди на перевезення пасажирів за окремими маршрутами, що розміщена на сайті Миколаївської міської ради, маршрути №56 та №75 обслуговує ТОВ ВКФ «Гуріг-сервіс». Згідно з відкритими даними сайту Youcontrol кінцевим бенефіціарним власником вищевказаного підприємства є Шаповалова Інга Олексіївна. У Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань також зазначено, що засновником даного підприємства є Шаповалова Інга Олексіївна та Шаповалов Андрій Валентинович, які зареєстровані за однією адресою. 19 вересня на загальних зборах Миколаївської обласної організації політичної партії «Наш край» Шаповалова Інга Олексіївна була висунута кандидатом у депутати Миколаївської міської ради за №9 у єдиному виборчому списку та до Миколаївської обласної ради за №38 у єдиному виборчому списку. В даному випадку масштабне розповсюдження агітаційної продукції у громадському транспорті саме цих двох маршрутів, якими володіє кандидатка відповідної партії, могло свідчити про використання адміністративного ресурсу. 

Використанням своєї посади для агітації займався і кандидат від партії «За Майбутнє». Наприкінці робочого дня 19 жовтня кандидат у депутати Миколаївської міської ради від політичної партії «За майбутнє» Сергій Мотуз агітував у приміщенні лікарні, яку він очолює. За даними сайту Миколаївської міської ради, Сергій Мотуз є директором комунального некомерційного підприємства Миколаївської міської ради «Центр первинної медико-санітарної допомоги № 4» і чинним депутатом міської ради. Тримаючи в руках пачку чорно-білих листівок зі своїм зображенням, розповідав, що на виборах 25 жовтня треба голосувати за нього або його колегу по партії Олексія Лєпішева. При цьому кандидат розпитував присутніх, чи є хто з мікрорайону Соляні, який входить в межі округа кандидата. Тобто в даному випадку головний лікар для агітації прямо використовував свою посаду та приміщення надане йому за місцем роботи, що прямо порушує обмеження щодо ведення передвиборчої агітації.

Приклади бюджетного адміністративного ресурсу                 

Протягом місцевої кампанії було зафіксовано декілька фактів, які мають ознаки бюджетного адміністративного ресурсу. Слід зазначити, що під час місцевих виборів значно пожвавилась популяризація президентської програми «Велике Будівництво». Крім постійного інформування про перебіг даної програми сайтами місцевих державних адміністрацій, ця програма рекламувалась в інтернет- ЗМІ регіону. Також, народні депутати на Миколаївщині використовували цю програму для комунікацій з ОМС в громадах, зокрема у плануванні щодо участі громад у проектах програми Президента України «Велике Будівництво». Хоча під час інформування у регіональних ЗМІ та сайтах органів виконавчої влади дана програма не співвідносилась з виборами або окремим суб’єктом, але вона постійно використовувалась офіційними ресурсами обласної організації партії «Слуга Народу» для власної популяризації. Втім, об’єкти побудовані в рамках «Великого Будівництва» використовувались різними політиками. 1 вересня Миколаївський міський голова Олександр Сєнкевич та заступник голови Миколаївської облдержадміністрації Олександр Трайтлі взяли участь у відкритті нового спортивного об’єкту на території школи № 48, побудованого в рамках національного проєкту «Велике будівництво». Інформація про це була розміщена на сайтах міськради, ОДА та сторінці «Олександр Сєнкевич-мер Миколаєва» в Facebook. Олександр Сєнкевич в свою чергу заявив, що відкриття об’єкту відбувалось в рамках проекту «Велике будівництво», хоча на його фінансування не було витрачено жодної копійки з державного бюджету, а саме будівництво почалось задовго до державного проекту. В свою чергу на сайті Миколаївської облдержадміністрації був розміщений матеріал, де зазначалось, що заступник голови Миколаївської облдержадміністрації Олександр Трайтлі, на виконання доручення голови Миколаївської ОДА Олександра Стадніка, 1 вересня взяв участь в урочистому відкритті нового спортивного об’єкту, який побудовано в рамках національного проєкту «Велике будівництво». Тобто піар різних по суті політичних сил здійснювався на одному об’єкті.

Також, у вересні відбувалось започаткування різних бюджетних змін та рішень, які активно використовувалось потенційними кандидатами. Голова обласної організації партії «Слуга Народу» Давид Арахамія проінформував мешканців Миколаєва у регіональних ЗМІ, що місто отримає цільову субвенцію на будівництво окружної дороги навколо Корабельного району міста, яка дасть можливість розвантажити міські магістралі від великовантажного транспорту, що йде в порти. Дане рішення прийняла Верховна Рада 3 вересня шляхом внесення змін у Державний бюджет країни. Дана інформація також активно просувалась і на сторінці партії у Facebook.

Кандидатка на пост міського голови Миколаєва віл «Слуги Народу» Тетяна Домбровська для власного піару використала інші бюджетні зміни. Так, 5 вересня вона проінформувала про те, що Міністерство розвитку економіки, торгівлі і сільського господарства України направило пакет документів, що стосуються передачі Варварівського моста у власність «Укравтодору». Даний міст є в аварійному стані та має стратегічне значення. На даний момент він є на балансі міста, яке не має коштів на його ремонт. Передача його на баланс держави просувається вже доволі давно. В свою чергу Домбровська на власній сторінці у Facebook проінформувала, що це вдалося завдяки її діям та роботи народного депутата Ігоря Негулевського (Слуга Народу, виборчий округ 130). Також, при інформуванні про передачу мосту, кандидатка використала логотип «Великого Будівництва».   

Також, слід наголосити про активізацію роботи Укравтодору щодо ремонту доріг. Служба автомобільних доріг у Миколаївській області активно виконувала ремонт дорожнього покриття у різних напрямках області, яке активно висвітлювалось на власних ресурсах партії «Слуга Народу». Крім постійного інформування партією щодо ремонту доріг Укравтодором, 13 вересня відбулась зустріч керівника служби автодоріг Владислава Невеселого з  членом команди «Слуги народу» Євгенієм Величко та керівником регіонального Вознесенського штабу «Слуги народу» Микитою Козиренко. Представники партії та голова САД у Миколаївській області поспілкувались про найближчі плани та співпрацю. Більш детально зупинились на Концепції комплексного капітального та поточного дрібного ремонту доріг на території 131 округу Миколаївської області.

Бюджетний адмінресурс використовувався і для популяризації партії «Пропозиція». 20 вересня під час відкриття скейт-парку «Драйв» у місті Миколаєві були зафіксовані прапори з партійною символікою партії «Пропозиція». Даний скейт-парк був побудований за кошти громадського бюджету, і на відкритті був присутнім голова Центральної районної адміністрації міста Олександр Береза, на той момент потенційний кандидат у депутати від «Пропозиції». Станом на 20 вересня партія «Пропозиція» не була суб’єктом виборчого процесу, тому дана дія мала ознаки адміністративного ресурсу з порушенням стандартів.

14 вересня голова Миколаївської обласної ради, потенційна кандидатка до обласної ради, Вікторія Москаленко на власній сторінці у Facebook опублікувала протокол про надання адресної грошової допомоги мешканцям Миколаївської області і міста Миколаєва в рамках обласної програми «Турбота». Голова зазначила, що саме депутатами цієї каденції вдалось запровадити надання фінансової допомоги важкохворим дітям і тим мешканцям, хто знаходиться в тяжких життєвих обставинах. Дослідження показують, що додаткових коштів перед виборчим процесом на дану програму щодо одноразової грошової допомоги не виділялось. Але у вересні Москаленко заявила про намір балотування від «Європейської Солідарності» і опубліковані дані щодо грошової допомоги можуть свідчити про порушення рівності майбутніх суб’єктів, яке виявилось у використанні бюджетних коштів для власної популяризації.

А у жовтні були випадки піару кандидатів на об’єктах, які будувались за кошти субвенції на соціально-економічний розвиток. Так, 8 жовтня народний депутат Олександр Гайду розмістив допис під назвою «Наші діти заслуговують найкращого».  У ньому депутат повідомляє, що разом із командою відвідав  школи № 20 та № 44 у м. Миколаїв де відбувався ремонт спортивних зал. Варто зауважити, що в дописі Олександр Гайду позначив кандидатів у депутати Миколаївської міської ради від місцевого осередку партії «Слуга народу», а саме Олену Нестеренко, Віталія Посмітного, Олександра Розумного, Олену Плахотну та Сергія Бурковця. У додатку до Розпорядження Кабміну від 8 липня 2020 року з державного бюджету зазначено, що на реконструкцію спортивного майданчику загальноосвітньої школи №44 по вул. Знаменівській, 2/6 у м. Миколаєві (коригування) виділено 3 498 326 грн. Разом із тим на капітальний ремонт спортивної зали загальноосвітньої школи №20 по вул. Космонавтів, 70 у м. Миколаєві в бюджет міста з держбюджету направлено 2 295 502 грн.

А 28 вересня на Facebook-сторінці народного депутата Ігоря Копитіна був розміщений репост допису з коментарем про те, що його команда на запрошення громади Шевченківської громади Вітовського району взяла участь у відкритті першої частини сільського парку − дитячого майданчика. В оригінальному дописі про цю подію, який 26 вересня на своїй сторінці розмістив помічник народного депутата Владислав Мартиченко, зазначено, що у відкритті дитячого майданчика взяли участь кандидатка в депутати Миколаївської обласної ради від «Слуги народу» Ірина Шабільянова, кандидатка в депутати Миколаївської міської ради та Миколаївську районну раду Яна Майборода. У додатку до Розпорядження Кабміну від 8 липня 2020 року зазначено, що з державного бюджету бюджету Шевченківської громади на капітальний ремонт Зеленогайського дошкільного навчального закладу «Сонечко», розміщеного  по вул. Центральній, 5, виділено 1 228 499 грн.

Приклади медійного адміністративного ресурсу

Протягом місцевої кампанії спостерігалось імовірне використання бюджетних коштів для власної популяризації у медіа з боку міського голови Олександра Сєнкевича, який є кандидатом на пост міського голови від партії «Пропозиція». Дана ситуація має ознаки адміністративного ресурсу, але юридично довести це практично не можливо. Дослідження показують, що кошти виділенні на інформування діяльності міського голови та міської ради зросли у три рази порівняно з 2019 років. У 2019 році на виконання заходів із висвітлення діяльності міського голови, Миколаївської міської ради та підрозділів виконавчого комітету Миколаївської міської ради було виділено 1 млн 200 тис грн. Згідно відповіді на запит до Миколаївської міської ради, у 2020 році висвітлення оперативної інформації про діяльність ОМС міста Миколаєва передбачено Міською цільовою програмою розвитку інформаційно-комунікативною сфери міста Миколаєва на 2020-2023 роки. На виконання всіх заходів, передбачених Програмою, в 2020 році передбачено 3 млн 753 тис грн. Окрім збільшення інформування про ОМС у три рази у 2020 році, спостереження показують, що більшість матеріалів у серпні-жовтні стосувались більше діяльності Сєнкевича, ніж органу в цілому. Тобто здійснений аналіз представленості майбутніх суб’єктів виборчого процесу у ЗМІ регіону протягом серпня-жовтня показує, що інформування про діяльність міського голови є більш інтенсивним.

Ще один випадок імовірного медійного адмінресурсу відбувся під час кампанії перед повторним голосуванням у Миколаєві. 13 листопада два заклади освіти проінформували на своїх сторінка у Facebook про подарунки від представників партії «Пропозиція». Партії, яка висунула на пост міського голови Олександра Сєнкевича та залишалась суб’єктом виборчого процесу. Сторінки закладів освіти повідомили про те, що Гуссіді Сергій, Павлович Євген, Степаненко Ольга подарували спортивні інвентарі, але також додатково зазначили, що дані люди є представниками політичної партії «Пропозиція». Миколаївська ЗОШ 57 імені Т.Г.Шевченка та Миколаївська гімназія 4 є комунальними закладами, тому використання їх офіційних ресурсів у передвиборчій агітації може свідчити про медійний адмінресурс.

Висновки

З усіх описаних випадків, які мають ознаки зловживання адміністративним ресурсом, прямо порушують українське законодавство одиниці. Це чітко показує на недостатню врегульованість законодавчої бази щодо запобігань даного зловживання. Тому під час виборчого процесу Громадянська мережа ОПОРА підготувала Кодексу поведінки посадових осіб та державних службовців для мінімізації адміністративного ресурсу. Лист з пропозицією підтримати Кодекс шляхом публічного підписання було направлено на міського голову Миколаєва Олександра Сєнкевича. Але очільник міста відмовився підписати Кодекс, зазначивши, що у нього відсутні правові підстави для підписання даного документу. Додатково ОПОРА направила до всіх 52 громад Миколаївської області лист з проханням публічно підтримати Кодекс, втім жодний посадовець ОМС так і не підписав його. Хоча, документ добре сприйнявся різними громадськими організаціями, журналістським середовищем, представниками Миколаївського регіонального центру підвищення кваліфікації ОДА та мав численні позитивні відгуки в інтернет просторі. Крім того, документ підписало 34 керівника місцевих органів влади та самоврядування з усієї України підписали Кодекс поведінки під час місцевих виборів. Зокрема, підписантами документу стали міські голови Вінниці, Хмельницького, Черкас та Тернополя.

Приклади прояву адміністративного ресурсу в області та неготовність посадовців підтримати громадські ініціативи щодо зменшення прояву даного зловживання, свідчить про важливість належного законодавчого регулювання. Адже адміністративний ресурс має негативний вплив на конкурентність, чесність та рівність виборчого процесу.