Вступ

В Україні зловживання адміністративними ресурсами в електоральних цілях проявляється не лише через діяльність, яка прямо суперечить закону, але й через звичні практики поведінки суб'єктів виборчого процесу та посадовців, спричинені відсутністю усталених норм та етичних стандартів.  

У Міжнародному кодексі поведінки державних посадових осіб, ухваленому Генеральною асамблеєю ООН у 1996 році, вказується на особливість участі державних службовців у політичному процесі. Ця активність повинна здійснюватися відповідно до законів та адміністративних положень таким чином, щоб не підірвати віру громадськості в неупередженому виконанні посадовцями своїх функцій і обов’язків. Державні посадові особи не мають права користуватися коштами, власністю, послугами або інформацією для здійснення діяльності, не пов’язаної з виконанням ними службових функцій. Документ Копенгагенської наради Конференції щодо людського виміру НБСЄ, у свою чергу, вимагає від держав-учасниць дотримуватися “чіткого розмежування між державою та політичними партіями, зокрема, що політичні партії не будуть зливатися з державою”.  

В українському виборчому законодавстві правила поведінки посадовців під час виборів, а також обмеження щодо використання адміністративних ресурсів врегульовані недостатньо чітко. ОБСЄ/БДІПЛ в своїх звітах неодноразово звертали увагу на проблему зловживання адміністративними ресурсами на загальнонаціональних виборах в Україні. У методологічних рекомендаціях IFES “Abuse of State Resources Research and Assessment Framework” йдеться про три важливі принципи, які допомагають запобігти зловживанню адміністративними ресурсами: якісна законодавча база, ефективний та прозорий контроль з боку незалежних інституцій, справедливі та адекватні санкції. Венеціанська комісія, на основі аналізу актуального досвіду країн Ради Європи, рекомендує приймати кодекси належної практики та етичних стандартів як один з прийнятних способів врегулювання цієї проблеми. Саме тому Громадянська мережа ОПОРА вирішила підготувати прототип Кодексу поведінки посадових осіб та державних службовців під час виборчого процесу.

Пропонований Кодекс поведінки – це документ, який містить основні етичні вимоги до поведінки посадових осіб та державних службовців під час виборчого процесу з метою уникнення дій, що можуть класифікуватися як зловживання адміністративним ресурсом.

Визначення виборчого процесу в Кодексі включає в себе не тільки офіційний період проведення передвиборної агітації кандидатами і партіями, але також охоплює всі інші етапи виборів. А також період, що безпосередньо передує початку виборчого процесу.

Положення цього Кодексу не поширюються на ситуації, коли застосування адміністративного ресурсу під час виборчого процесу здійснюється в законний спосіб – з метою забезпечення належного функціонування публічних інститутів та організації виборів, за умови, що таке застосування прямо чи опосередковано не використовується для агітаційних цілей.  

Під поняттям “адміністративного ресурсу” в Кодексі розуміються людські, фінансові, матеріальні, натуральні, а також нематеріальні ресурси, що використовуються посадовими особами та державними службовцями на виборах і джерелом походження яких є контроль над персоналом органів публічної адміністрації, фінансами та їх розподілом, доступом до обладнання та ЗМІ. Також до “адміністративного ресурсу” відноситься ресурс, який посадовці та службовці можуть мати у формі престижу (репутації) або впізнаваності в очах громадськості з огляду на їх статус як виборних або призначених осіб і який може трансформуватися в політичну чи іншу форму підтримки.    

Дія положень Кодексу першочергово поширюється на загальнонаціональні президентські та парламентські вибори. Його положення можуть бути застосовані й до місцевих виборів.

Особи, на яких поширюється дія Кодексу

Дія Кодексу поширюється на кандидатів на загальнонаціональних виборах, які здійснюють владні повноваження чи займають наступні посади:

  • Президент України, Голова Верховної Ради України, його Перший заступник та Заступник, Прем’єр-міністр України, Перший віце-прем’єр-міністр України, віце-прем’єр-міністри України, міністри, інші керівники центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, та їх заступники, Голова Служби безпеки України, Генеральний прокурор, Голова Національного банку України, Голова та інші члени Рахункової палати, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Голова Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим;
  • народні депутати України, депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутати місцевих рад, сільські, селищні, міські голови;
  • голови місцевих державних адміністрацій, їх перших заступників та заступників;
  • державні службовці, посадові особи місцевого самоврядування.
Нормативно-правова база, яка регламентує поведінку кандидатів, які здійснюють владні повноваження

Положення даного Кодексу базуються на міжнародних стандартах проведення демократичних виборів та нормах українського законодавства. Проте останнє недостатньо врегульовує правила поведінки для кандидатів на національних виборах, які здійснюють владні повноваження.

Відповідно до Закону “Про державну службу” (ст. 10)  державний службовець не має права демонструвати свої політичні погляди та вчиняти інші дії або бездіяльність, що у будь-який спосіб можуть засвідчити його особливе ставлення до політичних партій і негативно вплинути на імідж державного органу та довіру до влади.

У чинному Законі “Про вибори Президента України” (ст. 64) та Законі “Про вибори народних депутатів України” (ст. 74) накладено обмеження на здійснення агітації органами виконавчої влади і місцевого самоврядування, правоохоронними органами і судами. Однак не в робочий час посадові та службові особи цих органів можуть вільно здійснювати агітацію. Крім того, якщо посадові та службові особи органів державної влади та місцевого самоврядування є кандидатами в депутати, вони продовжують виконувати свої службові повноваження й інформація про це не належить до передвиборної агітації. Єдиним категоричним законодавчим обмеженням, що стосується зловживання адміністративним ресурсом, є заборона на використання приміщень органів  державної влади та органів місцевого самоврядування для проведення передвиборної агітації. А також заборона використовувати для проведення передвиборної агітації службовий транспорт, зв'язок, устаткування, приміщення, інші об'єкти та ресурси за місцем роботи, службові чи виробничі наради, збори колективу, а також залучати для передвиборної агітації або використовувати для будь-якої роботи, пов'язаної з проведенням передвиборної агітації, підлеглих. Однак усі ці норми не діють до моменту офіційного початку виборчої кампанії.

Перелік нормативно-правових актів та еталонних документів, на яких базуються положення Кодексу, включає в себе наступні джерела:

  • Конвенція про захист прав людини та основоположних свобод Ради Європи;
  • Документ Копенгагенської наради 1990 року ОБСЄ;
  • Міжнародний пакт про громадянські й політичні права;
  • Конвенція ООН проти корупції;
  • Кодекс належної практики у виборчих справах (Рада Європи, Венеціанська комісія);
  • Кодекс належної практики щодо політичних партій (Рада Європи, Венеціанська комісія);
  • Керівні принципи щодо регулювання політичних партій (Рада Європи, Венеціанська комісія та ОБСЄ/БДІПЛ);
  • Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи 2003 року “Про загальні правила боротьби з корупцією при фінансуванні політичних партій та виборчих кампаній”;
  • Кодекс поведінки для політичних партій (Міжнародний інститут демократії та сприяння виборів).

Кодекс враховує положення українського законодавства, яке регламентує поведінку посадовців та державних службовців, у тому числі в умовах виборчого процесу:

  • Конституція України;
  • Закон України “Про державну службу”;
  • Закон України “Про вибори Президента України”;
  • Закон України “Про вибори народних депутатів України”;
  • Закон України “Про місцеві вибори”;
  • Закон України “Про запобігання корупції”;
  • Закон України  “Про службу в органах місцевого самоврядування”;
  • інші нормативно-правові акти.
Розділ 1. Основні принципи поведінки посадовців та службовців під час виборчого процесу

Посадовці та службовці органів публічної адміністрації різних рівнів, виконуючи свої повноваження в умовах виборчого процесу, дотримуються наступних принципів:

  1. Політична нейтральність – посадовці уникають будь-якого втручання в перебіг виборчого процесу і гарантують дотримання рівних умов та однакове ставлення до всіх політичних конкурентів.

  2. Прозорість – посадовці регулярно оприлюднюють відомості та забезпечують максимальний доступ до інформації про свою діяльність.

  3. Незалежність – при виконанні публічних функцій посадовці однаковою мірою рівновіддалені від усіх суб'єктів виборчого процесу й не ототожнюють себе із жодними політичними партіями чи  кандидатами.

Розділ 2. Правила поведінки

Обсяг прав посадовців та службовців не може бути меншим, ніж об’єм прав, гарантований Конституцією України, Законами України “Про місцеве самоврядування”, “Про службу в органах місцевого самоврядування”, Кодексом законів про працю України. Обсяг прав суб'єктів виборчого процесу не може бути меншим, ніж це гарантовано положеннями виборчого законодавства.

Зловживання адміністративним ресурсом включає різноманітні прояви використання владних повноважень і державних ресурсів у виборчих інтересах окремих кандидатів чи партій. Тому дані правила враховують такі основні типи адміністративного ресурсу, як інституційний, бюджетний, силовий, регуляторний та медійний.

Для попередження та уникнення випадків зловживання інституційним адмінресурсом, який  проявляється у використанні кадрових ресурсів та матеріально-технічних засобів у інтересах окремих партій чи політиків, за відсутності рівного доступу до них усіх інших політичних акторів, посадовці й службовці дотримуються  таких правил поведінки та етики:

  1. Не застосовують примус, погрози чи стимули до своїх підлеглих з метою залучення їх до передвиборчої діяльності на користь або проти кандидатів чи партій. Процес найму чи звільнення службовців не має бути пов'язаний з виборчою кампанією чи здійснюватися у передвиборчих цілях.
  2. Не беруть участі й не залучають підлеглих у робочий час до участі в передвиборних заходах або тих, які мають ознаки агітаційних.
  3. Не залучають працівників бюджетних установ до роботи виборчих комісій та до виконання функцій, які не належать до сфери їх відповідальності.
  4. Не вдаються до рекрутування кадрів у публічному секторі під час виборчої кампанії для агітаційних цілей.
  5. Уникають використання офіційних заходів, пов'язаних з виконанням  службових повноважень чи які проводяться в межах бюджетного фінансування у передвиборчих цілях кандидатів чи партій.
  6. Не вдаються до будь-яких форм впливу чи тиску на кандидатів, представників політичних партій, членів виборчих комісій за місцем їх основної зайнятості.
  7. В явний або прихований спосіб не закликають голосувати «за» чи «проти» кандидатів та партій, участі або неучасті у виборах під час виконання своїх  посадових обов’язків.
  8. Не спонукають і не примушують співробітників чи підлеглих здійснювати фінансову підтримку кандидатів та партій або їх передвиборних кампаній.
  9. Не використовують у передвиборчих цілях або в інтересах партій чи кандидатів транспортні засоби, телефон, комп'ютери та оргтехніку, канцелярські товари, електронну пошту та інші матеріально-технічні засоби за місцем роботи.
  10. Не використовують у передвиборчих цілях кандидатів чи політичних партій приміщень органів публічної адміністрації чи бюджетних установ.
  11. Не використовують офіційно ініційованих громадських консультацій чи обговорень нормативно-правових актів, офіційних програмних документів у передвиборчих цілях кандидатів та партій.
  12. Не використовують службову інформацію у передвиборчих цілях чи інтересах кандидатів (партій).
  13. Не використовують публічний статус, посадове становище для цілей явної чи прихованої агітації на користь кандидата або партії.
  14. Посадовці й службовці, які є суб'єктами виборчого процесу, утримуються від проведення передвиборної агітації у робочий час або користуються правом відпустки.

З метою попередження та уникнення випадків зловживання бюджетним адмінресурсом, який проявляється у використанні публічних фінансів у агітаційних цілях, посадовці й службовці дотримуються  таких правил поведінки та етики:

  1. Не ініціюють протягом або незадовго до старту виборчої кампанії бюджетних витрат соціального спрямування чи на інфраструктуру, без належного обґрунтування запланованого і невідкладного характеру таких виплат.
  2. Не використовують для явної чи прихованої агітації публічні заходи, пов'язані з відкриттям об'єктів, передачею закупленої техніки чи обладнання за рахунок субвенцій соціально-економічного розвитку окремих територій чи за рахунок інших бюджетних програм.
  3. Не беруть на себе зобов'язань та не здійснюють публічних обіцянок щодо реалізації за бюджетні кошти інфраструктурних проектів, вирішення соціальних проблем чи підвищення зарплат, пенсій, стипендій, якщо такі дії можуть бути використані в агітаційних цілях.
  4. Не використовують офіційних заходів, що реалізуються за рахунок коштів державного та муніципального бюджету, у передвиборчих цілях кандидатів та партій.
  5. Утримуються від ініціювання і запровадження під час або незадовго до старту виборчої кампанії нових чи додаткових пільг та інших соціальних виплат.
  6. Уникають перегляду й різкого збільшення обсягів бюджетних виплат (заробітних плат в державному секторі, пенсій) незадовго або в період виборчої кампанії.

З метою попередження та уникнення випадків зловживання силовим адмінресурсом, який проявляється в залученні правоохоронних органів та інших структур, повноважних застосовувати примус в агітаційних інтересах та передвиборних цілях, посадовці й службовці дотримуються таких правил поведінки та етики:

  1. Не вдаються до будь-яких форм протидії публічним масовим заходам окремих кандидатів чи партій і не створюють штучно неприйнятних умов для їх проведення.
  2. Не використовують повноважень з метою перешкоджання у будь-який спосіб агітаційній діяльності кандидатів та політичних партій або їх представникам.
  3. Не залучають правоохоронні та інші органи, що мають повноваження здійснювати примус до передвиборних заходів у інтересах окремих кандидатів та партій.
  4. Не використовують повноваження з метою втручання чи участі в роботі виборчих комісій різних рівнів.
  5. Не вдаються до заходів з метою протидії виготовленню та поширенню агітаційних  матеріалів, у тому числі шляхом використання повноважень для впливу на договірні, комерційні відносини.
  6. Не використовують повноважень для вчинення заходів, що мають ознаки прямого чи прихованого тиску на кандидатів, активістів політичних партій, членів виборчих комісій, журналістів (у т. ч. за місцем їхньої основної роботи).
  7. Не використовують офіційного статусу та повноважень з метою погроз  чи обіцянок застосування санкцій, що можуть мати вплив на результати волевиявлення.

З метою попередження та уникнення випадків зловживання регуляторним адмінресурсом, що проявляється в ухвалені органами публічної адміністрації і підконтрольними їм структурами управлінських рішень чи уникненні таких дій в інтересах окремих політиків або партій, посадовці й службовці дотримуються таких правил поведінки та етики:

  1. Не застосовують регуляторне законодавство (прийняття регуляторних актів) проти чи на користь суб’єктів підприємницької діяльності, інших категорій громадян, які беруть (чи планують брати) участь у виборчій кампанії або надають різні форми підтримки кандидатам чи партіям.
  2. Не приховують суспільно важливої інформації, яка є важливою для прийняття громадянами рішень в контексті виборчого процесу.
  3. Не застосовують суперечливих або недостатньо врегульованих положень нормативно-правових актів у вибірковий спосіб – на користь або проти окремих кандидатів чи партій.

З метою попередження та уникнення випадків зловживання медійним адмінресурсом, що може проявлятися у використанні органами державної влади і місцевого самоврядування ЗМІ в передвиборних інтересах чи агітаційний цілях, посадовці й службовці дотримуються таких правил поведінки та етики:

  1. Уникають будь-якого впливу на редакційну політику суспільних чи приватних ЗМІ, зокрема, з метою поширення інформації, що має ознаки явної чи прихованої агітації.
  2. Не використовують офіційних заходів та повноважень з метою створення інформаційних повідомлень, які мають ознаки агітації або можуть бути використані в передвиборних цілях.
Розділ 3. Відповідальність за порушення Кодексу

Фіксація будь-якого з описаних вище випадків буде оцінюватися як прояв зловживання адміністративним ресурсом, а отже, порушення демократичних стандартів проведення виборів.

Посадовці і службовці не допускають проявів неналежної та недопустимої поведінки, яка може кваліфікуватися як зловживання адміністративними ресурсами в ході виборчого процесу як особисто, так і з боку своїх колег та усвідомлюють, що можуть бути притягнуті до відповідальності у випадку вчинення заборонених дій.