Матеріал створено в рамках проєкту "Просування демократичної доброчесності та врядування в Україні", що реалізується Громадянською мережею ОПОРА за підтримки ЄС. Його зміст є виключною відповідальністю Громадянської мережі ОПОРА і не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу.

 

Що сталося?

Припинення громадянства міського голови Одеси Геннадія Труханова викликала широкий резонанс. У центрі уваги — не лише правомірність дій влади, а й інституційно-політичні наслідки для одного з найбільших міст України в умовах війни з російською федерацією.

14 жовтня Служба безпеки України (далі — СБУ) повідомила, що, за її матеріалами, Комісія при Президентові України з питань громадянства прийняла рішення про припинення громадянства України Геннадію Труханову. ОПОРА звернулась з запитами про доступ до публічної інформації про надання більш детальної інформації щодо змісту рішення та підстав для його прийняття. Як зазначається, відповідний указ Президента ґрунтується на доказах, зібраних СБУ, яка встановила факт наявності у мера чинного закордонного паспорта громадянина російської федерації. За даними спецслужби, документ видано у 2015 році, тобто вже після початку збройної агресії рф проти України.

Сам Геннадій Труханов категорично заперечує ці твердження. У відеозверненні, оприлюдненому на сайті Одеської міської ради, він заявив, що ніколи не отримував російського паспорта і залишається громадянином України. Міський голова також повідомив, що у разі офіційного припинення громадянства продовжить виконувати свої повноваження до моменту ухвалення відповідного рішення міською радою, як це передбачено законом, та має намір оскаржувати указ у Верховному Суді, а за потреби — і в Європейському суді з прав людини.

Крім того, актуалізувалося питання функціонування місцевої влади в умовах воєнного стану — створення військових адміністрацій (далі — ВА), передачі їм повноважень органів місцевого самоврядування до забезпечення безперервності управління громадами.

Цим подіям передували дві петиції, зареєстровані на офіційному інтернет-представництві Президента України, які набрали необхідні 25 тисяч голосів. Одна з них пропонувала утворити в місті Одеса військову адміністрацію (зареєстрована 24 вересня), інша — припинити громадянство Геннадія Труханова (зареєстрована 13 жовтня).

У відповіді на петицію про утворення військової адміністрації Президент повідомив, що звернувся до Головнокомандувача Збройних Сил України Олександра Сирського та голови Одеської обласної ВА Олега Кіпера з проханням перевірити наведені у петиції дані й у разі наявності правових підстав ужити заходів належного реагування.

У той самий день, коли було прийняте рішення про припинення громадянства міського голови Одеси, Володимир Зеленський у вечірньому зверненні анонсував створення ВА для розв’язання низки безпекових питань, які, за словами Президента, тривалий час залишалися без належної відповіді. Вже наступного дня, 15 жовтня, Володимир Зеленський утворив Одеську міську ВА, призначивши її очільником уже колишнього голову Дніпропетровської обласної ВА Сергія Лисака.

Варто зауважити, що таке рішення було ухвалено в умовах, коли Одеська міська рада загалом зберігає функціональність та здатність до роботи. Попри зменшення складу до 56 депутатів через заборону окремих партій, рада залишається повноважною відповідно до законодавства. У 2025 році відбулося 8 пленарних засідань, усі — в очному форматі, із середньою присутністю 44 депутатів та постійною участю секретаря ради, що забезпечує стабільний кворум. Засідання проводяться відкрито та транслюються онлайн.

Разом з цим, на момент підготовки цього матеріалу Одеською міською радою так і не було ухвалено рішення про взяття до відома факту припинення громадянства міського голови. Своєю чергою, 16 жовтня було видано розпорядження за підписом секретаря міської ради Ігоря Коваля, в якому зазначено, що він розпочинає виконання обов’язків Одеського міського голови.

Що з припиненням громадянства? 

Як уже зазначалося, на своєму сайті СБУ повідомила, що громадянство Геннадія Труханова було припинено на передбаченій ст. 19 Закону України “Про громадянство України” підставі — добровільне набуття громадянства іншої держави. Важливо, що ця підстава застосовується у випадках, коли громадянин України після досягнення повноліття добровільно отримав громадянство іншої країни. При цьому добровільними вважаються усі випадки, коли громадянин України звертався із заявою чи клопотанням про набуття іноземного громадянства відповідно до законодавства цієї країни. 

Разом з цим, на практиці існують певні складнощі у виявленні та доведенні випадків добровільного набуття іноземного громадянства. Так, у матеріалі ОПОРИ “Не можна позбавити, дозволено припинити: особливості припинення громадянства” згадано, що свого часу у відстороненого голови Державної фіскальної служби Романа Насірова виявили паспорти Великої Британії й Угорщини, натомість у медіа опублікували лист Державної міграційної служби про відсутність відповідної документально підтвердженої інформації для порушення питання про втрату громадянства України. Держави (зокрема й держава-агресор) переважно опікуються своїми громадянами і не завжди бажають взаємодіяти з Україною в питаннях підтвердження факту добровільного набуття їх громадянства.

 Також зауважимо, що відповідний Указ Президента так і не було оприлюднено на сайті офіційного інтернет-представництва Президента України чи в офіційних друкованих медіа, принаймні на момент підготовки цього матеріалу. 

Нагадаємо, що в матеріалі “Чи є життя після припинення громадянства, або Що зміниться для колишніх громадян України?” ОПОРА вже вказувала на проблему відсутності відкритих рішень щодо припинення громадянства. Наші запити на доступ до публічної інформації та отримані відповіді засвідчують поширену практику відмов у наданні такої інформації з мотивів її конфіденційності. Зокрема, на подібному підході ґрунтувалася відповідь Управління доступу до публічної інформації Департаменту з питань звернень громадян Офісу Президента України на наш запит. 

Водночас закон прямо вимагає надавати у відповідь на запит хоча б ту частину документа, яка не містить інформації з обмеженим доступом, — тож вищезгадане обґрунтування закритості сумнівне. Крім того, ця практика доволі непослідовна, оскільки деякі попередні Укази Президента з питань громадянства оприлюднювали публічно. Враховуючи, що припинення громадянства публічних осіб на виборних посадах призводить до суттєвих правових наслідків — від втрати виборчих прав до можливого припинення повноважень осіб, які мають представницький мандат — така інформація є суспільно значущою. Законодавство дозволяє її розголошення навіть без згоди осіб, якщо цього вимагає суспільний інтерес чи захист прав громадян.

Якими є правові наслідки припинення громадянства для фізичної особи? 

У разі втрати громадянства Геннадієм Трухановим на підставі добровільного набуття громадянства іншої держави, ймовірно, він перебуватиме в Україні у статусі іноземця. Такий висновок можемо зробити у зв'язку з тим, що закон прямо забороняє припиняти громадянство на цій підставі, якщо це призведе до апатридства (статусу особи без громадянства). 

 З огляду на це, варто зазначити, що, відповідно до ст. 26 Конституції, іноземці, які перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов'язки, як і громадяни України. 

Водночас Конституція, закони або міжнародні договори можуть встановлювати певні винятки. Одним із них є сфера політичних прав, де обмеження для іноземців є традиційною практикою не лише для України, а й для більшості демократичних держав. Навіть Конвенція про захист прав людини й основоположних свобод 1950 року передбачає можливість обмеження політичної діяльності іноземців (ст. 16). 

Після припинення громадянства особа зберігає право на свободу об’єднань і може брати участь у діяльності громадських організацій, проте це не поширюється на політичні партії. Відповідно до Закону України “Про політичні партії в Україні”, членами партій можуть бути лише громадяни України, які мають право голосу, а створювати політичні партії в Україні також можуть лише її громадяни. Закон прямо забороняє фінансування політичних партій іноземцями або особами без громадянства, що покликано запобігти зовнішньому впливу на політичне життя держави.

Крім цього, припинення громадянства України обмежує право на участь особи у виборах та референдумах. Зокрема, законодавство передбачає, що право голосу на всіх видах виборів і референдумів мають виключно громадяни України (ст. 70 Конституції України, ст. 7 Виборчого кодексу, ст. 6 Закону “Про всеукраїнський референдум”). Також лише громадяни можуть балотуватися і бути обраними до органів державної влади чи місцевого самоврядування (ст. 76, 103 Конституції, ст. 75, 134, 193 Виборчого кодексу). Іноземцям та особам без громадянства заборонено брати участь у передвиборній та референдумній агітації, а також фінансувати виборчі кампанії (ст. 57, 96, 152, 215 Виборчого кодексу, ст. 15 Закону “Про політичні партії в Україні”).

Варто звернути увагу, що припинення громадянства не впливає на право власності — Конституція України (ст. 41) гарантує захист права власності незалежно від громадянства. Тому особа, яка втратила громадянство, залишається власником свого майна в Україні, може ним користуватися, продавати, здавати в оренду тощо. Обмеження можуть стосуватися лише деяких видів майна, передбачених спеціальними законами (наприклад земель сільськогосподарського призначення).

Також зауважимо, що особи, громадянство яких припинено, зобов’язані протягом 30 днів з дня прийняття такого рішення виїхати з України або подати заяву про надання дозволу на імміграцію (ч. 17 ст. 4 Закону “Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства”). Якщо особа не виконує цю вимогу і не звертається з заявою про імміграцію, вона підлягає видворенню з України у встановленому законодавством порядку. Натомість іноземці й особи без громадянства, які протягом зазначеного строку подали заяву про дозвіл на імміграцію, вважаються такими, що тимчасово на законних підставах перебувають на території України до ухвалення рішення за їхнім зверненням. 

Як особа, громадянство якої припинено, може оскаржити відповідний Указ Президента?

Особа, щодо якої видано указ про припинення громадянства, може оскаржити відповідний Указ Президента України на предмет його законності у порядку адміністративного судочинства. Такі справи належать до юрисдикції адміністративних судів і, відповідно до ст. 266 КАС України, розглядаються безпосередньо Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду як судом першої інстанції. Його рішення може бути оскаржене до Великої Палати Верховного Суду, яка виступає апеляційною інстанцією.

Під час розгляду таких справ обов’язок доказування правомірності указу покладається на відповідача — Президента України або орган, який готував подання про припинення громадянства. Водночас кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається, відповідно до частини першої ст. 77 КАС України.
У справі № 9901/166/21 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що позивач повинен довести факти, які йому особисто відомі, зокрема факт припинення або неприпинення громадянства іншої держави. Якщо особа не надає таких доказів, а відповідач підтверджує правомірність своїх дій, суд може відмовити у задоволенні позову. Крім цього, суд наголосив, що припинення громадянства України внаслідок його втрати через добровільне набуття громадянства іншої держави не є позбавленням громадянства. Якщо особа добровільно звернулася за отриманням громадянства іншої країни й набула його, Президент, видаючи указ про припинення громадянства України, діє в межах повноважень і відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 19 Закону України “Про громадянство України”. При цьому причини, з яких особа добровільно набуває іноземне громадянство, не мають юридичного значення для оцінки правомірності такого указу.

Таким чином, суд визнає указ Президента правомірним, якщо встановлено факт добровільного набуття громадянином України іншого громадянства. Якщо ж позивач доведе відсутність таких підстав або порушення процедури, указ може бути визнано незаконним і скасовано. Водночас законодавство України передбачає можливість поновлення у громадянстві (ст. 10 Закону “Про громадянство України”), що є ефективним засобом відновлення прав особи, яка втратила громадянство.

Чи існує механізм поновлення на посаді міського голови у разі відновлення громадянства такої особи?

Чинне законодавство України не передбачає механізму поновлення на посаді міського голови у разі відновлення громадянства. У такій ситуації мають місце два окремі юридичні факти, кожен із яких має самостійне правове значення: відновлення у громадянстві України та поновлення на посаді міського голови. Повноваження міського голови припиняються достроково у зв'язку з втратою громадянства з моменту взяття до відома такого факту міською радою, і закон не передбачає процедури їх поновлення у разі відновлення громадянства.
Таким чином, у разі припинення громадянства повноваження міського голови припиняються достроково, а посада вважається вакантною. Відновлення громадянства (поновлення у громадянстві за законодавчою процедурою чи в результаті скасування відповідного Указу Президента в судовому порядку) не тягне автоматичного поновлення на посаді — така особа може знову обійняти посаду міського голови лише за результатами нових виборів або шляхом оскарження процедури припинення повноважень міського голови та поновлення на посаді за рішенням суду.

Які правові наслідки припинення громадянства для статусу міського голови?

Припинення громадянства міського голови є підставою для припинення його повноважень (п. 2 ч. 1 ст. 79 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні). Для цього відповідна міська рада має отримати офіційне підтвердження факту припинення громадянства та на пленарному засіданні ухвалити рішення про взяття до відома такого факту. Лише з дня прийняття такого рішення повноваження міського голови вважаються достроково припиненими, а посадова особа звільняється з посади.

На відміну від сільських, селищних і міських голів, депутати місцевих рад у разі втрати громадянства достроково припиняють свої повноваження без прийняття рішення місцевої ради. Відповідно до ч. 1 ст. 5 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», для цього достатньо лише наявності належним чином засвідчених офіційних документів.

Закон “Про місцеве самоврядування в Україні” (ч. 2 ст. 42) передбачає, що в разі дострокового припинення або неможливості здійснення міським головою своїх повноважень його обов'язки виконує секретар відповідної міської ради, крім випадків дострокового припинення повноважень відповідно до Закону "Про військово-цивільні адміністрації" або Закону "Про правовий режим воєнного стану". За ч. 3 ст. 42 цього ж Закону, секретар відповідної міської ради не пізніш як на п'ятнадцятий день повинен був звернутися до Верховної Ради України з клопотанням щодо призначення позачергових виборів міського голови. Верховна Рада України має призначити позачергові вибори міського голови не пізніше ніж у 90-денний строк з дня дострокового припинення його повноважень. Водночас у період дії воєнного стану проведення місцевих виборів, у тому числі позачергових виборів міського голови, заборонене до припинення або скасування воєнного стану.

Які документи, що підтверджують припинення громадянства, має отримати міська рада, щоб припинити повноваження міського голови, і в які строки це має відбутися? У який строк міська рада повинна ухвалити рішення про взяття цього факту до відома?

Фактом, що підтверджує припинення громадянства, є відповідний Указ Президента України, який, відповідно до пункту 114 Указу Президента №215/2001, надсилають Державній міграційній службі України (далі — ДМС), Міністерству закордонних справ України та Центральній виборчій комісії. У цьому переліку не передбачено надсилання таких рішень іншим органам державної влади чи місцевого самоврядування, навіть якщо припинення громадянства стосується їхніх посадових осіб. 

Своєю чергою територіальні підрозділи ДМС після отримання такого рішення зобовʼязані в тижневий строк письмово повідомити відповідну особу про припинення її громадянства (п. 116 Указу). Крім цього, в такої особи мають бути вилучені документи, що підтверджують громадянство України, а натомість видана довідка про припинення громадянства (п. 121 Указу). Таким чином, поряд з Указом Президента, підтверджувальним документом про припинення громадянства, ймовірно, може бути і така довідка.

Разом з цим, маємо констатувати, що чинне законодавство не встановлює ані порядку (хто та які документи має надіслати), ані строків повідомлення міської ради про припинення громадянства міського голови, а також не визначає строків розгляду цього питання радою.

З огляду на це, ОПОРА звернулася із запитами до Президента України, Центральної виборчої комісії та Одеської міської ради, що має на меті підтвердити наявність відповідного Указу, з’ясувати факт його надсилання до органів, яких це стосується, та встановити, який порядок було застосовано на практиці. 

Неврегульованість порядку повідомлення про припинення громадянства створює правову невизначеність у діях місцевої влади, яка може по-різному визначати організацію виконання своїх повноважень.

Це, власне, і простежується в діях секретаря міської ради Ігоря Коваля, який 16 жовтня за розпорядження № 1137К розпочав виконання обов’язків міського голови відповідно до ст. 42 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” у зв’язку з неможливістю виконання Геннадієм Трухановим своїх обов’язків. У коментарях “Суспільному” секретар міської ради зазначив, що чинний міський голова не може виконувати свої обов’язки, оскільки “відповідно до указу він реально відсторонений від виконання обов'язків мера”. 

Варто зазначити, що Закон “Про правовий режим воєнного стану” справді наділяє Президента повноваженнями відсторонювати посадовців на період дії воєнного стану. Однак це стосується лише тих осіб, призначення та звільнення яких належить до повноважень глави держави (ч. 2 ст. 11). До того ж рішення Президента про відсторонення від посади та про припинення громадянства є абсолютно різними за своєю юридичною природою.

Таким чином, міська рада наразі не взяла до відома Указ Президента. Сам же Геннадій Труханов із 15 жовтня перебуває у відпустці. І хоча відпустка не перешкоджає достроковому припиненню повноважень, статус Геннадія Труханова як міського голови залишається чинним, а його обов'язки тимчасово виконує секретар ради Ігор Коваль.

Як можна оскаржити рішення міської ради про взяття до відома факту припинення громадянства України та розпорядження міського голови про виконання його обов'язків секретарем міської ради?

Рішення міської ради про взяття до відома факту припинення громадянства міського голови та дострокове припинення його повноважень можна оскаржити в судовому порядку. Таке рішення є актом індивідуальної дії органу місцевого самоврядування, тому спір щодо його законності розглядається за правилами адміністративного судочинства відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України.

Позов про визнання рішення ради протиправним та його скасування подається до окружного адміністративного суду за місцем розташування відповідної ради. Строк звернення до суду, як правило, становить один місяць із дня прийняття або отримання копії рішення ради, оскільки мова йде про припинення повноважень посадової особи.

Підставами для оскарження можуть бути відсутність належного підтвердження припинення громадянства (тобто відсутність указу Президента України), порушення процедури ухвалення рішення або перевищення радою своїх повноважень. Подання позову не зупиняє дію рішення автоматично, але позивач має право просити суд тимчасово зупинити його дію як захід забезпечення позову. У разі задоволення позову суд визнає рішення міської ради незаконним, скасовує його та може поновити міського голову на посаді.

Аналогічно, розпорядження міського голови або секретаря міської ради, який виконує його обов’язки, про покладення виконання обов’язків міського голови на секретаря ради також може бути оскаржене до адміністративного суду як індивідуальний акт владного характеру. Підставами для його оскарження можуть бути відсутність правових підстав для видання такого розпорядження (наприклад, якщо не настало дострокове припинення повноважень голови або відсутнє належне підтвердження втрати громадянства), видання розпорядження особою, яка не мала на це повноважень, або порушення процедури делегування повноважень. У разі задоволення позову суд може визнати розпорядження протиправним та скасувати його, що тягне за собою поновлення попереднього стану, зокрема повернення до виконання обов’язків особою, повноваження якої були припинені. 

Як бачимо, рішення міської ради, і розпорядження про виконання обов’язків міського голови підлягають оскарженню в адміністративному суді, а вибір способу захисту залежить від характеру порушення та суб’єкта, чиї права були обмежені.

Що з утворенням Одеської  міської військової адміністрації?

Увечері 14 жовтня Президент України у своєму зверненні наголосив, що Одеса заслуговує на більший захист і більшу підтримку, а одним із форматів такого посилення може стати створення міської військової адміністрації. Вже наступного дня, 15 жовтня, було видано Указ Президента України №789/2025 “Про утворення військової адміністрації”, яким утворено Одеську міську військову адміністрацію, а також розпорядження №119/2025-рп про призначення начальником адміністрації С. Лисака.

Підстави для утворення військових адміністрацій визначені у ст. 4 Закону України “Про правовий режим воєнного стану”. Їх можуть створювати на територіях, де введено воєнний стан, за рішенням Президента України, ухваленим на підставі подання обласної державної адміністрації або військового командування. Згідно з ч. 3 цієї ж статті, військові адміністрації населених пунктів створюються в межах територіальних громад, де місцеві ради, їхні виконавчі органи або голови не здійснюють передбачених Конституцією та законами України повноважень, а також в інших випадках, передбачених цим Законом.
Указом Президента від 15 жовтня було реалізовано саме це повноваження, однак у документі не наведено конкретних підстав чи обґрунтувань для утворення Одеської міської військової адміністрації. Закон не вимагає від Президента детально викладати мотиви в тексті указу, але, з огляду на суспільний резонанс і чутливість ситуації, відсутність публічного пояснення може викликати дискусії щодо обґрунтованості такого рішення. Для забезпечення прозорості та довіри важливо, щоб рішення базувалося на задокументованих фактах невиконання місцевими органами своїх обов’язків або на інших об’єктивних підставах, що свідчать про неможливість здійснення повноважень міської ради, її виконавчих органів та міського голови.

З огляду на це, ще раз потрібно наголосити, що навіть у разі дострокового припинення повноважень Закон “Про місцеве самоврядування в Україні” передбачає механізм виконання обов'язків міського голови секретарем міської ради, забезпечуючи безперервність здійснення владних повноважень у громаді навіть за відсутності голови.

Таким чином, навіть за умови припинення повноважень міського голови, якщо секретар міської ради належним чином виконує передбачені законом обов’язки, це не свідчить про нездійснення повноважень органу місцевого самоврядування і саме по собі не може бути достатньою підставою для створення військової адміністрації.

Про підстави утворення міської військової адміністрації та недоліки норм законодавства детальніше читайте в матеріалі ОПОРИ Юридичний аналіз підстав утворення військової адміністрації в Чернігові, а також можливого “передання” її начальнику повноважень ОМС.

Як функціонує Одеська міська рада?

Оскільки Закон України “Про правовий режим воєнного стану” однією з причин утворення ВА в населених пунктах визначає невиконання органами місцевого самоврядування своїх повноважень, доречно звернути увагу на фактичну функціональність Одеської міської ради.

Офіційно рада складається з 64 депутатів, обраних від таких політичних сил: 20 — від партії “Довіряй ділам”, 18 — від “Опозиційної платформи — За життя”, по 10 — від “Слуги народу” та “Європейської Солідарності”, 6 — від “Партії Шарія”.

За інформацією, наданою у відповідь на запит ОПОРИ, фактична кількість депутатів міської ради VIII скликання станом на 10 жовтня 2025 року становить 56 осіб, тобто понад дві третини від її офіційного складу. Отже, згідно зі ст. 45 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, Одеська міська рада є повноважною.

Зменшення депутатського корпусу зумовлене забороною в судовому порядку діяльності низки політичних партій у 2022–2023 роках. Відповідно до роз’яснення Центральної виборчої комісії від 13 квітня 2023 року, заміщення депутатів, обраних від заборонених партій, є неможливим. У зв’язку з цим неможливо замістити 8 депутатів, які достроково припинили свої повноваження: трьох від “Опозиційної платформи — За життя” та п’ятьох від “Партії Шарія”. Водночас у раді від початку її роботи відбулося заміщення 6 депутатів від інших політичних сил.

На своєму сайті Одеська міська рада зазначає, що пленарні засідання проводяться гласно, із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, а також з організацією онлайн-трансляції, що дає можливість громадянам, представникам медіа та зацікавленим особам відстежувати хід обговорень і прийняття рішень у реальному часі. Всі засідання ради у 2025 році проводили в очному режимі.

Протягом 2025 року Одеська міська рада провела 8 пленарних засідань. За загальним правилом, сесія ради скликається в міру необхідності, але не рідше одного разу на квартал (ч. 5 ст. 46 Закону України “Про місцеве самоврядування України”). В середньому на засіданнях присутні 44 депутати, що забезпечує наявність кворуму для ухвалення рішень.

Крім того, через системний взаємозв’язок норм Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” (ч. 2 ст. 42) та Закону “Про правовий режим воєнного стану” (абз. 1 ч. 3 ст. 4), у разі дострокового припинення повноважень міського голови однією з підстав для утворення військової адміністрації може стати невиконання секретарем міської ради своїх повноважень. Своєю чергою секретар Одеської міської ради Ігор Коваль, обраний від політичної партії “Слуга народу”, демонструє високий рівень дисципліни — протягом 2025 року він узяв участь у всіх 8 пленарних засіданнях ради.

Що очікує Одеську міську раду?

Розпорядження за підписом секретаря міської ради Ігоря Коваля, в якому зазначено, що він розпочав виконання обов’язків Одеського міського голови, без попереднього рішення міської ради про взяття до відома факту припинення громадянства Геннадія Труханова свідчить про загострення політичної боротьби. Сам Труханов заявив, що не відмовляється від наміру оскаржити рішення про припинення громадянства в судовому порядку, оскільки, за його словами, «впевнений у своїй правоті». Він також наголосив, що продовжить виконувати повноваження міського голови до ухвалення відповідного рішення міською радою, що свідчить про намір використати наявні правові механізми для відтермінування дострокового припинення своїх повноважень.

Вже утворена міська військова адміністрація може функціонувати паралельно з органом місцевого самоврядування — Одеською міською радою. За такої моделі повноваження у сфері цивільного управління залишаються за міською владою, а питання безпеки та оборони належатимуть до компетенції військової адміністрації. Водночас практика показує, що за відсутності чіткого розмежування повноважень між цими суб’єктами може призвести до неефективного управління громадою та прямого протистояння.

Яскравим прикладом таких ризиків є місто Чернігів, де тривалий конфлікт між колишнім секретарем міської ради Олександром Ломаком та начальником міської військової адміністрації Дмитром Брижинським супроводжувався судовими спорами, публічними звинуваченнями та блокуванням рішень місцевої влади.

Окремої уваги потребує питання можливості передачі повноважень органів місцевого самоврядування Одеси до військової адміністрації. Відповідно до ч. 2 ст. 10 Закону України “Про правовий режим воєнного стану”, це може робити Верховна Рада України за поданням Президента. У цьому разі всі повноваження органів місцевого самоврядування переходять до військової адміністрації, як це сталося, наприклад, у 2023 році з Горохівською сільською, Снігурівською міською та Первомайською селищною громадами Миколаївської області.

Однак, на відміну від Одеси, зазначені громади після деокупації об’єктивно мали нижчу функціональну спроможність, що могло вплинути на доцільність тимчасового передання повноважень військовим адміністраціям. 

За даними безпекового аудиту ОПОРИ, у Снігурівській громаді міська рада не проводила пленарних засідань від початку повномасштабного вторгнення, а очільниця громади Інна Бойко після деокупації залишила посаду міського голови, наголосивши на недоцільності її функціонування в умовах військового управління. Натомість у Первомайській селищній громаді рішення про створення військової адміністрації було зумовлене, серед іншого, співпрацею представників місцевої влади з ворогом під час окупації — селищному голові та одному з депутатів повідомлено про підозру у державній зраді.

Водночас навіть у цих випадках відповідна постанова Верховної Ради не містила обґрунтування необхідності передачі повноважень органів місцевого самоврядування до військових адміністрацій, що вкотре підкреслило проблему юридичної визначеності у правовому регулюванні цієї сфери.

Будь-які рішення про дострокове припинення чи “передачу” повноважень органів місцевого самоврядування мають бути юридично обґрунтованими та відповідати принципу верховенства права. ОПОРА послідовно наголошує на потребі вдосконалення абз. 1 ч. 3 ст. 4 Закону “Про правовий режим воєнного стану” шляхом чіткого визначення критеріїв для створення ВА та суб’єкта, який встановлює юридичний факт наявності таких підстав.

Утворення військової адміністрації з одночасним припиненням громадянства очільника громади без належним чином донесеного до мешканців громади аргументування таких дій може сприйматися як порушення права на місцеве самоврядування або інструмент політичної боротьби.

Саме тому дотримання балансу між безпековими потребами держави і збереженням демократичних процедур на місцевому рівні набуває особливого значення, а забезпечення стабільного функціонування місцевого самоврядування в умовах воєнного стану визначено серед пріоритетів держави у Дорожній карті з питань функціонування демократичних інституцій. Таким чином, незалежне функціонування органів місцевого самоврядування є невід’ємною частиною розвитку демократичних процесів та євроінтеграційних прагнень України.