Незалежно від того, коли саме відбудуться перші повоєнні вибори, законодавство для цього має бути готове заздалегідь. А щоб ці вибори відповідали демократичним стандартам, то оновлене законодавство має враховувати усі нові ризики та виклики, які постали перед Україною як з початку російської війни у 2014 році, так і з новою її фазою повномасштабного вторгнення. Такі думки озвучували експерти під час круглого столу «Забезпечення політичних прав громадян за кордоном та безпекові виклики для участі у політичному житті в повоєнний період» 20 червня.
Предметом дискусії були безпекові виклики для участі громадян у політичному житті повоєнного періоду та забезпечення політичних прав громадян, які перебувають за кордоном, насамперед можливості реалізації їхнього права голосу, критерії оцінки безпекової ситуації стосовно можливості чи неможливості проведення голосування в окремих територіальних громадах.
Старша радниця з юридичних питань Громадянської мережі ОПОРА Ольга Коцюруба наголошує, що дискусія стосується не лише виборів, а широкого розуміння політичної участі. Тому що як вибори не є лише днем голосування, так і політична участь громадян не є лише виборами.
«Повоєнна відбудова неможлива без повернення людей. І якщо громадяни втратять цей зв'язок з Україною, втратять можливість слідкувати за тими політичними процесами, які тут відбуваються, втратять до них інтерес, то фактично вони не повернуться в Україну. І це означає, що в нас не буде тих людських ресурсів, які необхідні для повоєнної відбудови та майбутніх інвестицій. Якщо ми говоримо про те, що в Україну будуть інвестувати кошти після перемоги, то це будуть робити тоді, коли тут будуть люди, які будуть це робити, буде відповідна робоча сила. І це все будуть люди, які беруть політичну участь у житті країни. Тому справді дуже важливо вже переходити від обговорення в таких вузьких експертних групах на рівень парламенту і обговорення вже конкретних пропозицій», - зазначила вона.
Вона також нагадала, що ще коли у 2020 році не були призначені місцеві вибори у 18 підконтрольних українському уряду громадах Донеччини та Луганщини, що було порушенням виборчих прав громадян, ОПОРА запустила процес обговорення безпекових критеріїв щодо призначення виборів. Про це тоді також йшлося й у висновку Венеційської комісії та ОБСЄ БДІПЛ щодо законопроєкту про безпекові критерії, на чому можна базувати подальшу роботу.
«Перше, що там зафіксовано, що дійсно держава має право прийняти рішення про тимчасове принесення виборів з міркувань безпеки. Це для нас дуже важливий висновок, який вже зафіксований, адже він знімає дуже багато дискусій. Ми вже маємо на що тут спиратися. Друге, якщо це перенесення можливе, то все таки воно має базуватися на чітких критеріях – пропорційність і тимчасовість. І власне, наше завдання цю пропорційність і тимчасовість виміряти і зафіксувати, як це зазначає висновок Венеційської комісії в законодавстві. Як один з недоліків цього законопроєкту у висновку зазначалось, що він не пропонував певних альтернативних варіантів щодо забезпечення проведення виборів, окрім їхнього перенесення. І я думаю, дуже важливо, що коли цей законопроєкт буде вноситися, то це справді буде комплекс напрацьований і де будуть уже проаналізовані можливості чи неможливості якогось альтернативного голосування», - розповіла вона.
Представники Центральної виборчої комісії розповіли про те, які вже напрацювання та обрахунки проводять для того, щоб чіткіше розуміти шляхи подолання нових викликів при організації перших виборів після української перемоги.
Заступник голови ЦВК Віталій Плукар зауважив, що для того, аби після перемоги держава функціонувала належним чином, представницькі органи обиралися демократичним шляхом, а всі права громадян, в тому числі виборчі, були забезпечені, вже зараз варто дискутувати про наявні проблеми для пошуку їх рішень у подальшому. За його словами, з 2014 року був запроваджений механізм, коли ЦВК подавала запит до військово-цивільних адміністрацій щодо безпекової ситуації, отримувала висновки у відповідь і на основі цього приймала рішення про проведення чи непроведення виборів. Проте цей механізм був розкритикований гомадськістю та потребував удосконалення. Саме тому на рівні Комітету був розроблений законопроєкт, який якраз передбачав регулювання цього питання. Цей документ отримав відповідний спільний висновок Венеційської комісії та ОБСЄ БДІПЛ, де певні позиції були підтримані, а щодо деяких були надані рекомендації.
«Перш за все, необхідні зміни суб'єктного складу, який вирішує питання щодо прийняття рішення про можливість призначення виборів. Тобто з ВЦА, змінити на більш загальнодержавний орган, який би приймав це рішення, наприклад, Раду національної безпеки та оборони. Крім того, було вказані недоліки в тому плані, що Центральна виборча комісія не є тим органом, який володіє належною інформацією і може оцінювати безпекову ситуацію. І також було вказано на необхідності закріплення на законодавчому рівні конкретних критеріїв для того, щоб убезпечити цей процес відповідно юридичною визначеністю, підзвітністю, послідовністю, прозорістю. Базовані ті позиції, які були вказані у висновку Венеційської комісії, були взяті за основу Центральною виборчою комісією й були запропоновані ті законодавчі напрацювання, які були на рівні Комітету підготовлені», - розповів він.
Зокрема, за словами Плукара, в законопроєкті передбачена низка безпекових критеріїв, яка не є вичерпною: наявність обстрілів території, мінна безпека, можливість іноземного втручання у виборчий процес, забезпечення свободи пересування громадян територією, наявність терористичних загроз, перелік вжитих компетентними органами державної влади запобіжних заходів для нівелювання ризиків, можливість функціонування правоохоронних органів, належні функціонування банківської системи і інших державних органів загалом, кібербезпека на об'єктах критичної інфраструктури, можливість здійснення фінансових розрахунків, стан функціонування органів Державного реєстру виборців, можливість безперешкодної діяльності засобів масової інформації та донесення інформації через провайдери телекомунікаційних послуг і, можливо, наявність інших обставин, які можуть свідчити про можливість і не можливість проведення виборів на відповідних територіях.
Так, у 2020 році місцеві вибори не відбулися у 18 громадах Донеччини та Луганщини. Тож, щоб підхід до визначення можливості чи неможливості проведення виборів у тій чи іншій громаді був прозорий, публічний та базувався на об’єктивних критеріях, ОПОРА залучила низку профільних експертів, які вже певний час напрацьовують методологію безпекової оцінки громад.
«Ми намагалися оцінити можливість не тільки критеріїв проведення виборів за демократичними стандартами, але і складові гуманітарної безпеки, соціальної безпеки і взагалі безпеки перебування у громадах від воєнних загроз. І все це в сумі може дійсно сприяти встановленню оцінки, яка вкаже нам на підставі чітко визначених індикаторів на спроможність, можливість, безпечність громади», - зазначає експертка Юлія Тищенко.
За її словами аудит громад можуть проводити як компетентні органи, які цього будуть потребувати, так і самі громади та їхні органи місцевого самоврядування. А передбачені в методології чіткі показники та кількісні індикатори зможуть надати об’єктивовану оцінку ситуації в громаді. Найближчим часом ця напрацьована методологія має бути фіналізована та апробована експертами для оцінки кількох громад.
Ця методологія розробляється у рамках проєкту «Громадянське суспільство для післявоєнного відновлення України та готовності до ЄС», який реалізується за фінансової підтримки Європейського Союзу. Її вміст є винятковою відповідальністю Громадянської мережі ОПОРА і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу.
Заступник голови ЦВК Сергій Дубовик, який відповідає за матеріально-технічне організаційне забезпечення виборів, навів попередні мінімальні розрахунки вартості виборів від Секретаріату Центральної виборчої комісії на підставі чинних законодавчих норм і без врахування зруйнованої виборчої інфраструктури, без можливості чітко встановити кількість обладнання.
«У нас наступає дві критичні конституційні дати, на які ми повинні будемо дати відповідь після завершення воєнного стану – це чергові вибори народних депутатів України і чергові вибори Президента України. А виготовлення виборчих бюлетенів – це питання майже таке, як виготовлення грошей. Навіть зміст паперу і ступені захисту становлять перелік питань, які належать до державної таємниці. Значить, ми не можемо просто так в будь-якій типографії надрукувати виборчі бюлетені і довірити це будь-кому. Іноді папір для голосування виготовлявся за кордоном, але ми маємо розуміти, потужності наших підприємств, які становлять на місяць максимум 450 тонн. Два види виборів при одночасному проведенні парламентських та президентських вага вже 1000 тонн», - зазначив він.
За його словами, мінімальна попередня вартість проведення виборів народних депутатів України – 101 мільйон 298 тисяч доларів США за сьогоднішнім курсом Національного банку України. Це без урахування транспортування виборчої документації за кордон, аренди приміщень там та інших організаційних питань, які суттєво можуть збільшити ці видатки. Видатки на одну виборчу комісію 12 560 доларів США за курсом Нацбанку. Видатки на одну малу виборчу дільницю на території України – 2310 доларів США за курсом Нацбанку, на середню – 2380, на велику – 2750. Враховуємо, що виплати громадянам за кордоном, якщо ми будемо організовувати вибори за кордоном, будуть в іноземній валюті, тому там інші трошки видатки та норми розходів. А вартість виборів Президента України має складати 131 мільйон 657 тисяч доларів США за курсом Нацбанку на сьогодні. Перший тур голосування – 96 мільйонів 152 тисячі, в разі проведення повторного голосування – 35 мільйонів 505 тисяч.
Також Дубовик вважає, що треба коригувати виборче законодавство в контексті строків проведення виборів, адже наразі зафіксовані строки для виборів мирного часу. І те, наскільки терміново треба буде проводити вибори по завершенні воєнного стану, вимагає політичного рішення з боку парламентарів, а не суто організаційних рішень.
Член ЦВК Сергій Постівий, який займається питаннями організації виборів у закордонному виборчому окрузі, наголошує, що підготовка та проведення післявоєнних виборів – це абсолютно інша реальність, тому багато речей потрібно вже зараз запускати в процес, адже для цього може не вистачити лише ресурсів Центральної виборчої комісії.
«У нас було 102 виборчі дільниці за кордоном, зараз ми не знаємо, скільки їх потрібно – 400 чи 600. Відповідно, це збільшення кількості і це інша реальність. Якщо раніше у нас вибори проводилися в наших дипломатичних установах, нам тепер треба думати, як збільшити кількість виборчих дільниць. А це означає, що ми маємо заходити в комунікацію з урядами інших країн. І тепер питання – прийняття нормативно-правових актів зі сторони України. Коли ми приймемо наше законодавство, то чи встигнемо ми, на підставі уже прийнятого законодавства, прокомунікувати і отримати відповідні дозволи, підписати меморандуми й угоди із відповідними урядами цих країн, які мають провести так само певні нормативні регулювання в своїй країні. Навряд чи це можна буде зробити за місяць чи півтора, тому що кожна країна має певну свою специфіку і порядок процедури прийняття рішень. Деякі речі ми повинні, мені здається, робити вже зараз, можливо, навіть без законодавчого врегулювання, але, знову ж таки, в даному випадку нам потрібно вже залучатися підтримкою уряду», - зауважив він.
Він також відзначив, що багато країн світу на своїх виборах зараз стикаються з питаннями кібербезпеки та високим рівнем дезінформації. А ще наявний тренд на різноманітне використання штучного інтелекту у виборчому процесі, що теж потребує правового регулювання.
Щодо альтернативних способів голосування, то Постівий вважає, що попри вивчення досвіду чи навіть спроб пілотування тих чи інших методів, приймати рішення щодо цього все одно законодавцю. Але при прийняті такого рішення важливо розуміти не тільки механіку, а й багато ключових, важливих, похідних речей. Важливо знайти співмірність і обрати той спосіб, який буде максимально ефективним.
Відповідно до даних дослідження ОПОРИ в 7 країнах щодо медіаспоживання та громадсько-політичної активності українців за кордоном 48% респондентів відповіли, що повністю або скоріше довіряють формату поштового голосування. Найбільш скептично ставиться до поштового голосування молодь. Загалом необізнаність із процедурою доставки та підрахунку бюлетенів у випадку поштового голосування підсилює недовіру до нього. Частково досвід перебування в певній країні зумовлює ставлення опитаних до поштового голосування. Наприклад, респонденти у Великій Британії зазначали, що листування поштою звичне в цій країні, тому поштове голосування там отримало більшу підтримку. Натомість в інших країнах через негативний досвід користування поштою опитані відкидають такий варіант голосування
За словами експерта ОПОРИ з виборів Юрія Лісовського, який ініціював проведення експерименту з поштового голосування, один з принципів ОПОРИ – це оцінка ризиків і перевірка всіх можливих варіантів або загроз, які можуть статися в день голосування, під час підрахунку голосів чи на інших етапах підготовки виборів.
«Ми дуже багато говоримо про те, що вибори відбудуться після перемоги, але один з варіантів може бути й такий, що вибори будуть відбуватися під час якогось затишшя або зупинки бойових дій. І тоді в нас залишається наш ворог, в якого залишаються всі інструменти, якими він протидіє нам прямо зараз – як то ракетні удари або кібератаки, які теж можуть таргетуватися не тільки на військові об'єкти, але й на критичну інфраструктуру, якою теж буде, наприклад, «Укрпошта». Тож, нашим експериментом ми хотіли оцінити максимальні терміни доставки листів у різні країни, більше дізнатись про роботу поштових операторів різних країн і про те, як українці будуть надсилати такі листи, з чим також є проблеми», - зазначив він.
Директор департаменту консульської служби Міністерства закордонних справ Роман Горяйнов підкреслив, що на попередніх виборах приділялась мінімальна увагу голосуванню за кордоном. І саме велика кількість наших громадян, які раптово опинились на території ЄС та в інших країнах, змушує нас зараз шукати якісь нові механізми та рішення, яким чином забезпечити голосування всіх цих громадян. Але починати вже зараз треба з формування списків виборців.
«Дані консульського обліку, які ми традиційно використовували для формування списків виборців, абсолютно не є релевантними і адекватними. Тому що колись була розсилка персональних запрошень, то 70% цих запрошень поверталися в консульські установи, бо не знайшли свого адресата. Це означає, що люди, коли стають на консульський облік, залишають невірну адресу, або ці адреси мають якісь помилки, що не додає можливість доставляти запрошення, а в подальшому, можливо, й бюлетені виборчі за вказаними адресами», - зазначив він.
Він зауважив, що наші партнери в інших країнах готові будуть нам сприяти в організації та проведенні виборів, але нам треба самим чітко розуміти, що ми хочемо робити.
«Якщо ми кажемо про поштове голосування, умовно кажучи, то відповідно ми маємо казати, що у нас запроваджена схема поштового голосування, нам від вас потрібна допомога з вашими національними поштами. Якщо ми кажемо про запровадження додаткових виборчих дільниць, то ми для себе маємо це визначити законодавчий, сказати, у нас є потреба в організації додаткових виборчих дільниць по таких-то регіонах, по таких-то країнах, відповідно до тих даних про наших громадян, які ми отримали в результаті попередньої реєстрації. Дуже важливим елементом є формування дільничних виборчих комісій. Тому що за досвідом це дуже проблемне питання, коли нам доводиться шукати людей, які погодились би працювати у всіх дільничних виборчих комісіях. І, на жаль, навіть при тому, що ми знаходимо когось, рівень підготовки цих дільничних комісій абсолютно низький», - підкреслив він.
Олена Кіцюк, заступниця начальника управління – начальниця управління відділу ведення та адміністрування Державного реєстру виборців Управління консульських послуг Департаменту консульської служби Міністерства закордонних справ України, зазначила, що необхідно спрощувати процедуру подачі заяви виборця для формування виборчих списків. Крім того, варто упорядкувати і терміни подачі цих заяв, щоб цей дедлайн не збігався з останніми днями перед днем голосування.
«Варто розглянути оптимальні критерії, коли ми можемо говорити про утворення дільниці, а коли все ж таки ми можемо про це не говорити. Тому що зрозуміло, що сотні нових закордонних дільниць проадмініструвати фактично неможливо. І з цього випливає друга проблема – кадрове забезпечення. І це не тільки щодо опрацювання звернень виборців в МЗС, але й кадрове забезпечення адміністрування виборів за кордоном. Оскільки ми говоримо про те, що за кордоном на момент проведення виборів може знаходитись четверта чи п'ята частина всіх виборців України, то Міністерство закордонних справ одне просто не витягне цей процес. Тому, можливо, що є сенс подумати про утворення органу адміністрування виборів за кордоном при Центральній виборчій комісії як окружна виборча комісія по закордонному виборчому округу», - підкреслила вона.
Старший міжнародний радник Міжнародної фундації виборчих систем в Україні Гаральд Єпсєн нагадав, що відступ від міжнародних зобов'язань є надзвичайним і тимчасовим заходом.
«Важливо забезпечити виборчі права для всіх громадян якнайшвидше після перемоги. І також знайти альтернативні методи голосування. Великим завданням буде реінтегрувати тимчасово окуповані території та створити належні умови для повернення біженців і внутрішньо переміщених осіб додому. Ті, хто попри всі виклики повернуться додому та братимуть участь у відновленні своїх громад, повинні розрахувати на те, що вони зможуть взяти участь у післявоєнних виборах в Україні на рівні з усіма іншими громадянами, у тому числі з окупованих територій. Важливо виконувати свої міжнародні зобов'язання, але не менш важливо дбати по примирення і майбутню згуртованість України як нації», - зазначив він.
Обговорення ініціювали Комітет Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування спільно з Громадянською мережею ОПОРА та Міжнародною фундацією виборчих систем (IFES) в Україні.
Цей захід був реалізований за підтримки Агентства США з міжнародного розвитку (USAID), Європейського Союзу, Міністерства міжнародних справ Канади та британської допомоги від уряду Великої Британії. Будь-які думки, висловлені під час заходу, не обов’язково відображають погляди USAID чи Уряду Сполучених Штатів, Європейського союзу, Міністерства міжнародних справ Канади, Уряду Канади та Уряду Великої Британії.