Завантаженість парламентських комітетів: розгляд законопроєктів та взаємодія зі стейкхолдерами

Станом на кінець 2020 року у Верховній Раді 9 скликання (майже півтора роки діяльності) було зареєстровано 2366 законопроєктів. З цієї маси ініціатив лише 14,9% (353) стали чинними законами. ОПОРА дослідила, на якій стадії розгляду перебуває решта проєктів ініціатив і наскільки активно законопроєкти розглядаються в комітетах українського парламенту.

Тематика законопроєктів

Найпопулярнішою тематикою зареєстрованих проєктів законів вже чергове скликання українського парламенту залишається економічна політика – 30.3% від усіх ініціатив. На другому місці галузевий розвиток – 22.6%, третьому – правова політика – 20.6%. 

На решту тематик припадає лише трохи більше ¼ від усіх ініціатив: соціальну політику – 11.2%, державне будівництво – 7.4%, міжнародні угоди – 3.1%, безпеку та оборону – 2.6% та гуманітарну політику – 2.2%.

Проте, якщо взяти успішність ухвалення ініціатив (співвідношення зареєстрованих та чинних законопроєктів), то лідерами за цим показником буде категорія “міжнародні угоди” – 81.1% та “безпека та оборона” – 22.6%. У свою чергу, найменший відсоток проходження в ініціативи із тематики “соціальна політика” – лише 4.2%.

Стан розгляду ініціатив

Велика кількість проєктів законів, що реєструються в українському парламенті, потребує значних зусиль не лише щодо їхнього успішного ухвалення, але й підготовки до розгляду. Тому не дивно, що досі понад третина ініціатив (36.2%) на стадії розгляду у комітеті. Частина з них взагалі може не отримати висновок профільного комітету навіть до кінця 9 скликання.

У свою чергу, кожен п’ятий законопроєкт (21.2%) був знятий із розгляду. Така можливість передбачена 95 статтею Регламенту Верховної Ради. Лише 14.9% від усіх законодавчих ініціатив нині є чинними, натомість ще 9% очікують розгляду у сесійній залі.

Майже кожен 15-й законопроєкт (6.8%) заслухано та знято з розгляду, а кожен 18-й (5.5%) повернуто авторам на доопрацювання.

Натомість лише 1.9% законопроєктів готуються на друге читання, хоча врешті можуть і не бути ухваленими. 

Варто відзначити, що стан розгляду ще 4.4% ініціатив можна класифікувати як “інше”. Це законопроєкти, які мають наступні статуси: “Відхилено та знято з розгляду”; “Пропозиції враховано”; “Очікує на друге читання”; “Готується на повторне перше читання”; “Передано на підпис Президенту”; “В порядок денний не включено”; “Готується на підпис”; “Розгляд відкладено”; “Готується на повторне друге читання”.

Завантаженість комітетів

Враховуючи нерівномірний розподіл законопроєктів за тематиками, у різних профільних комітетів Верховної Ради – різна завантаженість. Так як і в попередньому скликанні, найбільш завантаженим як головний виявився Комітет фінансів, податкової та митної політики — 408 законопроєктів (17.2% від усіх). На другому місці – правоохоронної діяльності – 256 ініціатив (10.8%), третьому – соціальної політики та захисту прав ветеранів – 253 (10.7%).

У свою чергу, найменше законопроєктів належать до предмету відання Комітету інтеграції України до Європейського Союзу – 22 (0.9%), цифрової трансформації – 20 (0.8%) та молоді і спорту – 15 (0.6%).  

Жодного проєкту закону в якості головного комітету не довелося поки розглядати Комітету з питань свободи слова.

Таблиця: “Законодавча активність у розрізі головного комітету”

Отже, кожен із комітетів розглядає різну кількість законопроєктів, крім того, до складу даних органів входить різна кількість народних депутатів. Зважаючи на це, комітети з різною швидкістю розглядають законодавчі ініціативи.

Так, у відсотковому співвідношення найбільша кількість ініціатив досі опрацьовуються комітетами з питань економічного розвитку – 60.6% (114); правової політики – 49.3% (70); антикорупційної політики – 49.2%(30), організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування – 48.9% (66) та фінансів, податкової та митної політики – 47.8% (195). Таким чином, серед топ-5 лідерів за відсотком нерозглянутих законопроєктів є також комітети із порівняно незначною кількістю ініціатив.

У свою чергу, менше 10% законопроєктів від загальної кількості залишається розглянути трьом комітетам: Регламенту, депутатської етики та організації роботи ВРУ – 8 із 84 (9.5%), екологічної політики та природокористування – 4 з 59 (6.8%) та інтеграції України до Європейського Союзу – 1 з 22 (4.5%).

Залучення сторін до обговорення

Значна кількість законопроєктів та завантаженість комітетів з однієї сторони гальмують розгляд ініціатив, але з іншої дають чудову можливість проводити консультації із зацікавленими сторонами, в тому числі залучаючи їх в якості експертів.

Так, профільні комітети, в першу чергу, можуть створювати консультативно-дорадчі органи. Таким своїм правом скористались лише 7 комітетів: 

• гуманітарної та інформаційної політики; 
• здоров'я нації, медичної допомоги та медичного страхування; 
• державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування; 
• прав людини, деокупації та реінтеграції тимчасово окупованих територій у Донецькій, Луганській областях та Автономної Республіки Крим, міста Севастополя, національних меншин і міжнаціональних відносин; 
• свободи слова; 
• соціальної політики та захисту прав ветеранів;
• транспорту та інфраструктури.

Проте значно частіше комітети створюють робочі групи – таку практику використовують 18 з 23 комітетів. Найбільша кількість робочих груп існує при одному з найзавантаженіших комітетів ВРУ – соціальної політики та захисту прав ветеранів – 36. Комітет екологічної політики та природокористування утворив 21 такий орган, національної безпеки, оборони та розвідки – 17; організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування та правоохоронної діяльності – по 16.

Варто відзначити, що Комітет з питань фінансів, податкової та митної політики, який є найзавантаженішим у Верховній Раді за кількістю профільних законопроєктів, зазначив, що “при комітеті створена велика кількість робочих груп і їхній облік не ведеться”.

Позаяк, окрім робочих груп, які є додатковим елементом напрацювання законопроєктів, головними формами роботи комітету є засідання та слухання (42 Стаття ЗУ “Про комітети ВРУ”).

Так, з початку роботи 9 скликання і до кінця 2020 року найактивніше збиралися на засідання наступні комітети: бюджетний – 74 рази, національної безпеки, оборони та розвідки – 64, антикорупційної політики – 62, екологічної політики та природокористування – 61.

Натомість найменшу кількість зібрань провели Комітет з питань транспорту та інфраструктури – 28, прав людини, деокупації та реінтеграції тимчасово окупованих територій у Донецькій, Луганській областях та Автономної Республіки Крим, міста Севастополя, національних меншин і міжнаціональних відносин – 22 та молоді і спорту – 19.

Якщо ж говорити про проведення слухань, то таким способом роботи користувалися лише 15 комітетів. Найбільшу кількість таких зібрань провів Комітет з питань соціальної політики та захисту прав ветеранів – 7 (у цього ж комітету найбільша кількість робочих груп) та Комітет з питань освіти, науки та інновацій – 4.

Громадянська мережа ОПОРА також проаналізувала і проведення інших публічних заходів у комітетах, зокрема круглих столів, конференцій, форумів тощо. Такою практикою користувались 18 парламентських комітетів. Лідерами у цьому плані були Комітет з прав людини, деокупації та реінтеграції тимчасово окупованих територій у Донецькій, Луганській областях та Автономної Республіки Крим, міста Севастополя, національних меншин і міжнаціональних відносин – 21, соціальної політики та захисту прав ветеранів – 16, гуманітарної та інформаційної політики – 13, енергетики та ЖКП – 12, екологічної політики та природокористування – 11.

Отже, таким чином, значна кількість ініційованих законопроєктів не лише зменшує перспективи ухвалення окремо взятого законопроєкту в сесійній залі, але й передусім ускладнює процес його якісного попереднього аналізу. 

Так, окремі парламентські комітети змушені інтенсивніше працювати: збиратись на засідання, створювати робочі групи, комунікувати зі стейкхолдерами. Проте, на жаль, така активність не завжди проводиться усіма комітетами, а іноді, через велику кількість питань, що зачіпає законопроєкт, його розгляд стає доволі довгою справою.

Відтак кожен третій ініційований законопроєкт досі опрацьовується в профільному комітеті.

Довідково. У матеріалі наведені дані станом на кінець 2020 року.

Матеріал підготовлено громадською організацією «Громадянська мережа «ОПОРА» в межах проєкту «Інклюзивні комітети як запорука якісного законотворення» за підтримки Програми USAID РАДА, що виконується Фондом Східна Європа.