Архаїчність деяких норм законодавства та неврегульованість із іншими законними актами, необхідність автоматизувати процес подачі фінансових звітів, відсутніть знань та досвіду розслідувань порушень фінансування є проблемами, з якими стикаються учасники виборчого процесу, правоохоронні та контролюючі органи, банківські установи у питанні політичного фінансування.

Такими є результати опитування, яке провела Громадянська мережа ОПОРА.

ОПОРА спільно з Міжнародною фундацією виборчих систем (IFES) неодноразово наголошувала на необхідності підвищити прозорість фінансування партій і виборчих кампаній у Дорожній карті реформ у сфері виборів, референдумів та політичного фінансування на 2020 рік”. Зроблені окремі позитивні кроки у цій сфері, зокрема, запущено систему електронної звітності. Попри це, чимало проблем залишаються нерозв'язаними.

Питання фінансування політичних партій та передвиборної агітації є складовими політичного фінансування, водночас їх в Україні регулюють різні нормативні акти. Так, фінансування політичних партій, формування, подача та перевірка звітів про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру є базовими для Закону про політичні партії. Водночас Виборчий кодекс регулює фінансування передвиборної агітації, надходження та використання коштів виборчого фонду, а також подання проміжних та остаточних фінансових звітів. Обидві сфери зазнавали змін, але ці зміни не були комплексно взаємоузгоджені.

Ще однин аспект сфери політичного фінансування, який викликає занепокоєння, – це практика притягнення до юридичної відповідальності за адміністративні та кримінальні правопорушення.

Наприклад, за порушення порядку фінансування політичної партії, передвиборної агітації та агітації референдуму (ст. 159-1 КК України) у Єдиному державному реєстрі судових розслідувань відображено 6 ухвал та лише 1 вирок. Цим вироком встановлено, що людина вносила гроші на підтримку партії, не маючи на це права. Втім, вирок винесено після затвердження угоди про визнання винуватості. Така статистика свідчить про проблеми у визначенні складу правопорушень та складність їх розслідування.

Що стосується адміністративної відповідальності, то, за даними сайту НАЗК, з 1 січня по 1 грудня 2021 року складено 96 протоколів за порушення порядку надання або отримання внеску на підтримку політичної партії, порушення порядку надання або отримання державного фінансування статутної діяльності політичної партії (ст. 212-15 КУпАП). За цей самий період складено 185 протоколів за порушення порядку подання фінального звіту про надходження і використання коштів виборчого фонду, звіту партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру (ст. 212-21 КУпАП).

У Реєстрі судових розслідувань щодо порушень статті 212-15 КУпАП відображена 91 постанова, а в 2019 році за цей же період було 978 постанов. Така різниця може бути пов’язана зі змінами до Закону про політичні партії, які скасували заборону робити внески фізичним та юридичним особам, що мають непогашений податковий борг.

Для вивчення проблем у сфері політичного фінансування та звітування, забезпечення ефективного механізму притягнення до юридичної відповідальності та невідворотності покарань за вчинення правопорушень, формування більш ґрунтовних висновків та пропозицій ОПОРА провела інтерв’ю з зацікавленими сторонами: представниками партій, НАЗК, ЦВК, поліції, розпорядниками виборчих фондів.

Так, працівники НАЗК виокремили форми внесків, які найважче виявити: спонсорство, негрошові внески, кошти сумнівного або незаконного походження, внески через підставних осіб, безкоштовні послуги. За їхніми словами, обмеження щодо здійснення внесків є необхідним, а до переліку треба додати юридичних осіб. В НАЗК відзначили, що електронний реєстр подачі звітів POLITDATA є прогресивним, однак необхідно його удосконалити, зокрема, більше автоматизувати та синхронізувати з іншими реєстрами. Також проблемою є те, що НАЗК лише аналізує фінансові звіти на виборах, а не перевіряє фактичні видатки на передвиборну агітацію. Інше важливе питання – деяке дублювання повноважень ЦВК та НАЗК. Серед проблем опитані респонденти також вказали на застарілість КУпАП, неправильне застосування законів судами, недієвість статті Кримінального кодексу, коли складно визначити суб’єкт правопорушень та довести умисел, неможливість складати «заочні» протоколи тощо.

Опитані працівники поліції зазначили, що специфічний характер правопорушень вимагає спеціальних знань або релевантного досвіду для ефективного розслідування. Крім того, завантаженість працівників поліції справами інших категорій та строки досудового розслідування знижують ефективність його здійснення. Надзвичайно складним є доведення вини за статтею 159-1 Кримінального кодексу України – перешкоди виникають на етапах встановлення причетних осіб та проведення допитів, збирання доказів. Ефективним заходом забезпечення кримінального провадження є тимчасовий доступ до речей та документів. Для ефективної перевірки інформації у звітах необхідно сформувати нові бази даних або забезпечити доступ до існуючих. Також лунали пропозиції змінити підслідність статті 159-1, щоб розслідування проводили не райвідділи, а вищі підрозділи Нацполіції та спеціалізовані департаменти, або передати ці повноваження НАБУ чи Бюро економічної безпеки України.

Представники Центральної виборчої комісії наголосили, що надто низький максимальний розмір виборчого фонду є негативним явищем. Також є сумніви щодо потреби обмеження розміру внесків відсотком від загального доходу спонсора. В ЦВК вважають доцільним дозволити суб’єктам виборчого процесу централізовано виділяти кошти для оплати роботи членів виборчих комісій. До того ж респонденти зазначили, що для контролю за фінансуванням передвиборної агітації в інтернеті необхідне спеціальне законодавче регулювання та співпраця з міжнародними компаніями, а також сервісу-аналог POLITDATA для звітування розпорядниками фондів. Із цим погодилися члени територіальних виборчих комісій, зазначивши, що ТВК не мають достатньо ресурсів для якісного аналізу фінансових звітів, а для їх оприлюднення часто використовуються сайти органів місцевого самоврядування, які це інколи роблять невчасно.

Представники політичних партій та їхніх місцевих організацій підтримують обмеження внесків на підтримку партій, але вказують на можливість їх «обійти» на практиці, наприклад, через підставних осіб. Партійці поскаржилися, що внески на підтримку партій часто повертаються внаслідок хибних формулювань призначень та неналежної ідентифікації внескодавців, однак банки мають змогу перевірити правильність заповнення реквізитів, що може запобігти поверненню внеску. Для вдосконалення порядків звітування варто спростити форму для членських внесків, а також автоматизувати процес формування звіту на рівні банків. Також респонденти описали окремі перешкоди для відкриття рахунків фондів через тривалість цього процесу та існування місцевих організацій партій без статусу юридичної особи.

Крім того, для фінансування передвиборної агітації у мережі інтернет, як правило, необхідно користуватися послугами посередників-ФОПів, що може складати враження непрозорості фінансування та ускладнювати громадський контроль.

Розпорядники виборчих фондів, кандидати та представники банків, своєю чергою, зазначили, що зменшення розмірів виборчих фондів на загальнодержавних виборах може забезпечити рівні умови участі у виборах та мінімізувати корупційні ризики, однак ефективність таких обмежень нівелюється недостатньою результативністю контролю та покарань за їх порушення. Респонденти також відзначили низьку ефективність правового регулювання та контролю передвиборної агітації в інтернеті, що створює неконкурентне середовище для тих, хто хоче діяти в межах правового поля. Серед перешкод, які перелічили опитувані, – недостатня кількість банків, що надають відповідні послуги, низька обізнаність працівників банків щодо відкриття рахунків фондів та необхідність автоматизувати багато процедур.

Звіт за результатами глибинних інтерв’ю щодо фінансування політичних партій, надходження та використання коштів виборчого фонду

Ця ініціатива реалізується Громадянською мережею ОПОРА за підтримки Міжнародної фундації виборчих систем (IFES), Агентства США з міжнародного розвитку (USAID), Міністерства міжнародних справ Канади та британської допомоги від уряду Великої Британії. Будь-які думки, викладені у цій публікації, належать автору і не обов’язково відображають погляди USAID, урядів США, Канади або Великої Британії