Звіт за результатами глибинних інтерв’ю щодо фінансування політичних партій, надходження та використання коштів виборчого фонду

Вступна частина

Національне агентство з питань запобігання корупції

Національна поліція України

Центральна виборча комісія

Територіальні виборчі комісії

Політичні партії

Розпорядники, кандидати, банки

Висновки

Список скорочень

Виборчий кодекс, Кодекс – Виборчий кодекс України;

ЄДРСР – Єдиний державний реєстр судових рішень;

Закон про політичні партії – Закон України “Про політичні партії в Україні”;

Звіт політичної партії – звіт про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру;

Звіт щодо коштів виборчого фонду – проміжний або остаточний фінансовий звіт про надходження та використання коштів виборчого фонду;

ЗМІ – засіб масової інформації;

КК України – Кримінальний кодекс України;

КУпАП – Кодекс України про адміністративні правопорушення;

МЗП – розмір мінімальної заробітної плати, встановленої на 1 січня відповідного року;

НАБУ – Національне антикорупційне бюро України;

НАЗК – Національне агентство з питань запобігання корупції;

НБУ – Національний банк України;

НПУ – Національна поліція України;

ОМС – органи місцевого самоврядування;

Реєстр, POLITDATA – Єдиний державний реєстр звітності політичних партій про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру “POLITDATA”;

ТВК – територіальна виборча комісія;

ЦВК – Центральна виборча комісія;

Вступна частина

На необхідності підвищення прозорості фінансування партій і виборчих кампаній Громадянська мережа ОПОРА та Міжнародна фундація виборчих систем (IFES) наголошували у “Дорожній карті реформ у сфері виборів, референдумів та політичного фінансування на 2020 рік”[1]. Попри окремі позитивні кроки у цій сфері (наприклад, повноцінний запуск системи електронної звітності політичними партіями через мережу інтернет), значна кількість проблем залишаються нерозв'язаними.

Питання фінансування політичних партій та передвиборної агітації розглядаються як складові сфери політичного фінансування і водночас регулюються в Україні більшою мірою різними нормативними актами. Так, щодо фінансування політичних партій, формування, подання та перевірки звітів про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру базовим виступає Закон "Про політичні партії". Водночас фінансування передвиборної агітації, надходження та використання коштів виборчого фонду, а також подання проміжних та остаточних фінансових звітів регулює Виборчий кодекс. Обидві сфери зазнавали змін, які, втім, не були комплексно взаємоузгоджені.

Порядок звітування політичних партій змінився після запуску 11 травня 2021 року Єдиного державного реєстру звітності політичних партій POLITDATA, який зумовив набуття чинності:

положень Закону "Про політичні партії", внесених законом України “Про внесення змін до деяких законів України щодо запобігання і протидії політичній корупції” від 19.12.2019[2] (до цього застосовувалася редакція закону "Про політичні партії" від 18.10.2019);
Наказу НАЗК “Про деякі питання подання звітності політичних партій про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру” від 19.02.2021[3], яким затверджено нову форму звіту політичної партії та порядок його подання.

Варто підкреслити, що Закон України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на забезпечення додаткових соціальних та економічних гарантій у зв’язку з поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19)” від 30.03.2020 № 540-IX[4] надав політичним партіям можливість подавати квартальні звіти не пізніше, ніж на 40-й день після закінчення здійснення заходів щодо запобігання виникненню та поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19). Внаслідок цього звіти окремих політичних партій за 2020 (подаються відповідно до попереднього порядку) та 2021 роки ще не було подано. Тим не менше, станом на 30.11.2021 у реєстрі POLITDATA відображено 72 звіти політичних партій. Новий електронний порядок покликаний спростити подачу звітів політичними партіями, однак потребуватиме безперебійної роботи, ефективної модерації та доступного відображення даних у звітах для ознайомлення з ними представників громадянського суспільства.

Питання фінансування виборчих кампаній стало предметом регулювання Виборчого кодексу України, який набув чинності у 2020 році. Втім, на відміну від порядку фінансування політичних партій для здійснення їх статутної діяльності, який зазнав прогресивних змін у частині звітування через реєстр POLITDATA, положення кодексу не впровадили суттєвих або комплексних змін у порядок формування виборчих фондів та подання звітності про надходження і використання його коштів. Стосовно обмежень на здійснення внесків на загальнодержавних виборах виборче законодавство все ще відсилає до Закону "Про політичні партії", а на місцевих встановлює аналогічні обмеження, передбачені Законом України “Про місцеві вибори”[5]. Розпорядники так само готують проміжний та остаточний фінансові звіти, при цьому остаточні фінансові звіти все ще подаються на паперових носіях та в електронному вигляді безпосередньо до контрольних органів (на цифрових носіях). Частина передбачених нововведень зумовлені зміною виборчих систем (наприклад, передбачене ч. 1 ст. 150 Виборчого кодексу право кандидата відкрити поточний рахунок власного виборчого фонду у разі здійснення фінансування своєї виборчої кампанії незалежно від партії у розмірі не більше 4 тис. МЗП) або потребують додаткового забезпечення (наприклад, утворення регіональних або територіальних представництв ЦВК, до яких подаються фінансові звіти, передбачені ч. 6 ст. 153 Виборчого кодексу).

Втім, одна з ключових переваг кодифікації законодавства – його уніфікація – теж не досягнута. Правове регулювання надходження та використання коштів виборчого фонду, відкриття його рахунків, призначення розпорядників, подачі проміжних та остаточних фінансових звітів, їх аналізу та здійснення контролю зосереджено в окремих книгах Виборчого кодексу залежно від типу виборів – президентські, парламентські або місцеві. Наприклад, у ч. 7 ст. 96 (президентські вибори), ч. 7 ст. 152 (парламентські вибори), ч. 7, 8 ст. 215 (місцеві вибори) Виборчого кодексу не встановлено строків повернення (відмови від) внеску до виборчого фонду, який здійснено з порушенням обмежень щодо розміру або особою, що не має на це права. Водночас у ч. 8 ст. 96 (президентські вибори), ч. 8 ст. 152 (парламентські вибори) Виборчого кодексу встановлено строк у 3 робочих дні, протягом яких розпорядник відповідного рахунку виборчого фонду зобов’язаний відмовитися від внеску особи, яка не має права його здійснювати. Встановлення строків перерахування частини або повної відмови від внеску є принциповим для ідентифікації дня вчинення правопорушення, від якого починає обраховуватися передбачений ч. 4 ст. 38 КУпАП 6-місячний строк накладення адміністративного стягнення за правопорушення, передбачені ст. 212-15 та 212-21 КУпАП.

Виборчий кодекс було апробовано лише на місцевих виборах (найбільш повсюдно – на місцевих виборах 25 жовтня 2020 року). На виконання його положень про фінансування виборчих кампаній прийнята низка підзаконних актів:

Постанова Центральної виборчої комісії “Про Рекомендації щодо контролю за надходженням, обліком та використанням коштів виборчих фондів місцевих організацій політичних партій, кандидатів у депутати, кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови” від 10 вересня 2020 року № 245[6];
Постанова Центральної виборчої комісії “Про форми фінансових звітів про надходження та використання коштів виборчих фондів місцевих організацій політичних партій, кандидатів у депутати, кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови, порядок їх складання та проведення аналізу” від 1 жовтня 2020 року № 324[7];
Постанова Національного банку України “Про затвердження Порядку відкриття і закриття рахунків виборчих фондів та фондів всеукраїнського референдуму” від 15.07.2020 № 102[8].

Однак на проміжних виборах народних депутатів до проведення чергових або позачергових парламентських виборів продовжує діяти Закон України “Про вибори народних депутатів України” від 17.11.2011 № 4061-VI (як це відбулося 31 жовтня 2021 року в одномандатних виборчих округах № 184 та № 197, а також під час кількох інших проміжних виборів).

Ще одним аспектом сфери політичного фінансування, який викликає занепокоєння, є практика притягнення до юридичної відповідальності за адміністративні правопорушення, передбачені ст. 212-15 та 212-21 КУпАП, а також за кримінальні правопорушення, передбачені ст. 159-1 КК України.

Щодо ст. 159-1 КК України (порушення порядку фінансування політичної партії, передвиборної агітації чи агітації референдуму) у ЄДРСР відображено 6 ухвал та лише 1 вирок. Цим вироком встановлено, що особа умисно і за попередньою змовою з іншими особами здійснювала внески на підтримку політичної партії, не маючи на те права. Втім, у цій справі особу притягнули до кримінальної відповідальності відповідно до ч. 4 ст. 159-1 КК України після затвердження угоди про визнання винуватості. Така статистика може бути свідченням проблем із законодавчим визначенням цих складів правопорушень або складності їх розслідування (зокрема, доведення вини – умислу та завідомої недостовірності).

Стосовно адміністративної відповідальності, за даними офіційного сайту НАЗК[9], з початку 2021 року у період з 01.01.2021 по 01.12.2021 було складено:

за ст. 212-15 КУпАП – 96 протоколів;
за ст. 212-21 КУпАП – 185 протоколів.

У ЄДРСР за той же самий період з 01.01.2021 по 01.12.2021 відображає:

щодо ст. 212-15 КУпАП – 91 постанову;
щодо ст. 212-21 КУпАП – 232 постанови.

При цьому варто звернути увагу, що за той самий період у 2019 році (з 01.01.2021 по 01.12.2021) за ст. 212-15 КУпАП відображено 978 постанов. Таку зміну статистики можна пов’язати з прийняттям закону від 19.12.2019 № 410-IX[10], яким із Закону "Про політичні партії" виключили заборону на здійснення внесків фізичними та юридичними особами, що мають непогашений податковий борг. До зазначених змін кількість протоколів та рішень за ст. 212-15 КУпАП суттєво переважала їх кількість за ст. 212-21 КУпАП, а після змін 19.12.2019 статистика змінилася на протилежну, оскільки чимало протоколів та судових рішень стосувалися надання внесків саме особами, що мають непогашений податковий борг.

Громадянська мережа ОПОРА в юридичному аналізі проблем законодавчого регулювання виборчих фінансів (судова практика та рекомендації), опублікованому 22 квітня 2021 року[11], звернула увагу на проблеми юридичної відповідальності за порушення правил політичного фінансування. Це, зокрема, проблема ідентифікації суб’єкта вчинення правопорушення по ст. 212-21 КУпАП, недостатні строки складання протоколів, дискусійні вимоги щодо підписання протоколу та нечіткі критерії малозначності правопорушення, а також неоднакова практика надсилання протоколів на доопрацювання або за підсудністю. Зазначені проблеми лишаються актуальними дотепер, одна частина з яких стосуються безпосередньо ст. 212-15 та 212-21 КУпАП, а інші – порядку притягнення до відповідальності за адміністративні правопорушення загалом. Окрім цього, положення ст. 159-1 КК України, ст. 212-15 та 212-21 КУпАП є бланкетними (в частині визначення порядків надання та отримання внесків, порядку, строків та вимог до подання звітів, визначення поняття передвиборної агітації тощо), тому проблеми притягнення до юридичної відповідальності спричинені й недоліками норм матеріального права, які регулюють відповідні правовідносини (тобто норм закону "Про політичні партії", Виборчого кодексу, підзаконних актів).

З метою вивчення проблем у сфері політичного фінансування та звітування, забезпечення ефективного механізму притягнення до юридичної відповідальності та невідворотності покарань за вчинення правопорушень, формування більш ґрунтовних висновків та пропозицій було проведено глибинні інтерв’ю з відповідними зацікавленими сторонами.

Питання анкет глибинних інтерв’ю структуровано відповідно до брифу на такі теми:

порядки фінансування (партій та виборчих фондів);
порядки звітування (партій та розпорядників);
юридична відповідальність (адміністративна та кримінальна);
процесуальні перешкоди;
юрисдикція, повноваження та інституційні питання;
фактична взаємодія з іншими стейкхолдерами (зацікавленими сторонами).

До того ж питання анкет та теми брифу адаптовані залежно від ролі, повноважень, статусу та досвіду респондентів, яких поділили на такі групи стейкхолдерів:

Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК);
Національна поліція України (НПУ);
Центральна виборча комісія (ЦВК);
територіальні виборчі комісії (ТВК);
політичні партії та їх організації;
розпорядники, кандидати та банки.

Водночас варто наголосити, що результат глибинних інтерв’ю не є відображенням офіційної позиції відповідних органів державної влади або всіх представників групи опитуваних суб’єктів.

Національне агентство з питань запобігання корупції

Закон "Про політичні партії" містить доволі широке визначення внеску на підтримку політичної партії, яке включає роботи, пільги, спонсорство третіми особами та інші форми. Встановлено низку обмежень щодо кола фізичних і юридичних осіб, які можуть здійснювати внески, а також обмеження їх розмірів (фізособи – 400 МЗП протягом року, юрособи – 800 МЗП протягом року). Нещодавно було скасоване обмеження для надання внесків особами, які мають непогашений податковий борг.

Серед форм внесків, які виявляти найскладніше, представники НАЗК виділили такі:

спонсорство (заходи чи інша діяльність на підтримку партії, наприклад, розміщення зовнішньої реклами; оскільки законодавство не регулює механізму отримання такого внеску і не передбачає згоду на його отримання; після звернення до партій вони вказують, що навіть не знали про здійснення спонсорства; як наслідок, партія може справді не знати про надання такого внеску або ж зловживати цим; для дослідження спонсорства третіми особами уповноважена особа збирає доказову базу шляхом надання запитів, наприклад, до місцевих рад, для виявлення власників білбордів, сум внесків та замовників; пропонуються зміни до законодавства – якщо особа хоче підтримати партію, вона має звернутися до партії з заявою про такий намір, а партія матиме вибір – прийняти або не прийняти такий внесок);
негрошові внески (завдяки досвіду відділу моніторингу ризикових операцій їх аналізують попередньо, перед поданням звіту, а зараз уповноважена особа може досліджувати їх і під час звітування, досліджуються зовнішні джерела інформації щодо діяльності партії протягом звітного періоду; з-поміж іншого, використовується інформація Громадянської мережі ОПОРА; у міжвиборчий період активно досліджується проведення заходів партіями);
кошти сумнівного або незаконного походження (запропоновано змінити акценти в питаннях політичного фінансування з обмежень здійснення внесків на розробку механізмів контролю за походженням коштів; реально випрацювати такий алгоритм можливої при взаємодії різних органів – НБУ, Державної служби фінансового моніторингу України, НАЗК та ін.; при запровадженні таких змін запропоновано говорити про комплексність, наприклад, закріплення інституту лобізму на законодавчому рівні, та введення жорстких санкцій);
внески через підставних осіб (складно виявляти випадки, коли через приховування бенефіціарів використовують дані інших осіб);
безкоштовні послуги (може бути важко встановити, чи певна послуга є внеском; шляхом роз’яснень НАЗК намагається допомогти визначити, що ж таке безкоштовна послуга і як її відобразити у звіті; розробляються критерії, що будуть зрозумілими для партій: по-перше, внесок іде на підтримку партії, по-друге, є вимірюваним).

Більшість респондентів (5 із 7) вважають обмеження на здійснення внесків необхідністю. При цьому четверо опитуваних вважають доцільною заборону юридичним особам здійснювати внески. Вони наводили аргументи про те, що керівник юридичної особи відповідає за зобов’язання та реалізує права юридичної особи, при цьому в жодному статуті підприємства не вказана підтримка партій як вид діяльності. Якщо юридична особа робить внесок на підтримку партії, вона виконує це за дорученням власника, тому, фактично, внески вносять на розсуд власника, хоча й не він приймає таке рішення. При цьому власник може мати розгалужену мережу юридичних осіб. Респонденти пояснювали: якщо власник хоче підтримати партію, він може зробити внесок як фізична особа. Також ішося про те, що здійснення внесків юридичними особами є формою лобізму. Лунала думка про необхідність поступового впровадження обмежень стосовно юридичних осіб. Один із респондентів наголошував на проблемі здійснення внесків через громадські організації. Два респонденти вважають обґрунтованими чинні обмеження або проблему обмежень – не першочерговою (наводячи як приклад спілкування з іноземними партнерами, що дивувались нашим обмеженням на внески від фізичних осіб – вони є дуже великими).

Також більшість опитаних (5 із 7) підтримали ідею обмежити розмір внесків відсотком від загального доходу внескодавця. Представники НАЗК підкреслювали, що особи, які не мають реального доходу, не повинні мати змогу здійснювати внески. Такий підхід – дієвий і відповідає міжнародній практиці. Також при цьому респнденти наголошували на тому, що необхідно доопрацювати механізм визначення доходу особи, оскільки не всі доходи НАЗК може перевірити і не всі вони потрапляють в податкову базу (наприклад, якщо щось продається через нотаріуса, то така інформація може не потрапити в базу). Один із респондентів пропонував ввести додаткові обмеження, наприклад, щодо осіб, які ухиляються від сплати аліментів або осіб із податковим боргом (але не у застосованому раніше вигляді, а зі встановленням мінімальної межі для податкового боргу – хоча б від 1 000 грн).

У 2021 році наказ НАЗК затвердив новий порядок подання і форми звітів, новий порядок проведення перевірок звітів та форму висновку, а також впровадив електронний реєстр POLITDATA.

Більшість опитаних представників НАЗК (5 із 7) ставляться позитивно до запровадження електронного реєстру подачі звітів політичними партіями POLITDATA. Хоча жоден з опитаних не висловився проти реєстру, один із респондентів зауважив, що новий порядок подання звітності фактично не змінився в аспекті вимог до внесення інформації, а лише вдосконалився технічно. Ще один респондент наголосив: не існує статичних реєстрів, у будь-якому випадку час вимагатиме оптимізації та актуалізації. За його словами, на етапі розробки вже виникали питання вдосконалення, тому виникне потреба доопрацювати і реєстр, і процедурні речі. Водночас опитуваний відзначив лояльність електронного реєстру до користувача, а також відсутність великого масиву інформації через відтермінування подачі звітів.

Серед переваг електронного реєстру з точки зору виявлення порушень опитувані виокремлювали:

економію часу;
початок автоматизації процесу перевірки звітів;
відсутність необхідності роботи із великими обсягами паперових матеріалів;
поступове розв'язання проблеми підписантів звітів;
можливе розв'язання проблеми неподання звітів місцевими осередками;
запровадження щомісячної оцінки ризиків шляхом моніторингу зовнішніх джерел щодо діяльності політичних партій.

Серед пропозицій опитані зазначали:

ширше впровадження автоматизації;
синхронізацію з іншими реєстрами та даними бухгалтерського обліку;
відтермінування подачі звітів на період карантину, що не дозволяє повноцінно протестувати систему та може призвести до надмірних навантажень у короткий проміжок часу.

Виборчий кодекс у частині обмежень фінансування загальнодержавних виборів містить відсилку до закону про політичні партії. Щодо місцевих виборів обмеження внесків встановлені безпосередньо виборчим кодексом. Наприклад, заборонено здійснювати внески будь-яким юридичним особам, а розмір добровільних внесків не може перевищувати 10 МЗП. Розпорядники відповідних рахунків формують два види фінансових звітів – проміжний та остаточний, а також подають їх до ЦВК та НАЗК на загальнодержавних виборах та до ТВК – на місцевих.

Вважають обґрунтованими обмеження щодо формування виборчих фондів 3 респонденти, а ще 2 – підтримують підхід щодо уніфікації обмежень щодо фінансування політичних партій та виборчих кампаній. Один із опитуваних наголосив, що найбільшим пунктом видатків зараз є зовнішня реклама, що створює нерівність для деяких кандидатів. Тому він запропонував врегулювати у відсотках граничні межі витрати на різні напрямки для створення рівних умов для кандидатів.

На питання, чи перевіряє НАЗК відповідність видатків на передвиборну агітацію (оренда білбордів, витрати на друковані агітаційні матеріали, укладання угод зі ЗМІ тощо) розмірам виборчих фондів, один респондент прямо вказав, що фактично НАЗК не здійснює такого контролю – цим займається ЦВК, а НАЗК слідкує за відкриттям рахунків та дотриманням обмеженнь і забезпечує притягнення до адміністративної відповідальності. Четверо опитаних наголосили, що діяльність НАЗК у цій сфері зосереджена саме на аналізі фінансових звітів про надходження та використання коштів виборчих фондів на загальнодержавних виборах (вони підкреслювали, що на місцевих виборах такий аналіз здійснюють ТВК). Один респондент зазначив, що НАЗК готове повністю перебрати на себе контроль фінансування, а за ЦВК залишити функції адміністрування виборів.

Відповідаючи на запитання про застосування сервісу-аналогу POLITDATA для звітування розпорядниками через мережу інтернет, представники НАЗК наголосили на існуючій концепції створення на базі POLITDATA модулів зі звітності політичних партій, звітності розпорядників виборчих фондів, звітності щодо референдумів. Вони зазначили, що всі три реєстри функціонуватимуть на одній платформі, а реєстр розпорядників виборчих фондів буде інтегрований з банками (банки надаватимуть інформацію про рух коштів). Передбачається автоматичне генерування публічних фінансових звітів. У реєстрі розпорядників виборчих фондів обліковий запис створюватимуть та видаватимуть до нього доступ ЦВК та ТВК, які реєструють кандидатів, а банки наповнюватимуть цей реєстр. Розпорядникам залишатиметься перевірити його, сформувати звіт, підписати та надіслати. Однак респонденти вказували, що остаточного проєкту поки немає, і якщо контроль передати до НАЗК, то йому може не вистачити ресурсів.

Четверо респондентів оцінили спроможність ТВК та банків вибірково контролювати виборчі фонди як низьку. В одного з опитаних склалося враження, що банки не здійснюють перевірку, а просто роблять виписки по рахунках. Своєю чергою, ТВК він вважає неефективними, але й передання таких повноважень до НАЗК – теж. Доцільним, на його думку, є аутсорсинг (наприклад, залучення аудиторів). Якби функціонували територіальні підрозділи НАЗК, то, на його думку, можна було б проводити перевірки спільно з ТВК. Водночас інший респондент вважає, що такий контроль можна передати до НАЗК, якщо довести систему до автоматизму та внести необхідні законодавчі зміни у частині повноважень НАЗК. У контексті законодавчих змін опитувані наголошували на необхідності зобов’язати всіх суб’єктів, дотичних до політичної діяльності (навіть тих, що займаються комерційною діяльністю, рекламою), повідомляти про співпрацю з суб’єктами виборчого процесу до визначеного органу. Ще один респондент підкреслив незадовільний рівень взаємодії з ТВК та банками, оскільки фаховий рівень працівників – низький, як і якість матеріалів про виявлення правопорушень.

Щодо взаємодії із виборчими комісіями, 5 респондентів відзначили ефективну взаємодію із ЦВК навіть поза межами виборчого процесу, хоча й четверо з них вказали на дублювання повноважень та необхідність їх розмежування (зокрема, закріплення функції адміністрування виборів за ЦВК, а контролю – за НАЗК). При цьому 2 респонденти зазначили, що взаємодія із ТВК є гіршою через непостійний характер їх роботи та подекуди низький рівень фаховості.

За останні 3 роки кількість проваджень у справах про адміністративні правопорушення, передбачені ст. 212-15 та 212-21 КУпАП, суттєво збільшилася. Водночас значна частина проваджень все ще закривають із тих чи інших причин (спливання строків, невизначеність суб’єкта правопорушення, невручення копії протоколу тощо).

Серед перешкод, які негативно впливають на ефективність проваджень у справах про адміністративні правопорушення у сфері політичного фінансування, респонденти виділили такі:

час розгляду справ, на що НАЗК не може безпосередньо впливати і також не приймає остаточне рішення;
недостатня чіткість законодавчого визначення ст. 212-21 КУпАП, яку судді трактують по-різному, насамперед щодо суб’єкта правопорушення (водночас зі ст. 212-15 КУпАП таких труднощів не виникає);
неможливість оспорювати рішення судів, оскільки НАЗК не є стороною у справі;
застарілість КУпАП, що не розрахований на оперативне притягнення до відповідальності та містить комплексні проблеми.

Строки накладення адміністративних стягнень, передбачені ст. 38 КУпАП, які нещодавно було збільшено (6 міс. з дня виявлення, 2 роки з дня вчинення), 4 респонденти вважають достатніми. Водночас окремі з них зауважили, що траплялися випадки застосування судами попередньої редакції ст. 38 КУпАП (де були визначені скорочені строки), і не всі суди розглядали справи у межах цих строків. Стосовно суб’єкта адміністративної відповідальності за ст. 212-15 КУпАП, опитувані зійшлися на думці про необхідність його законодавчого визначення, втім, різні респонденти висловлювали різні пропозиції – зазначати суб’єкта у КУпАП або у Законі про політичні партії, визначити ним викнятково керівника партії та місцевої організації партії або керівника та уповноважену особу.

Серед причин направлення значної частини матеріалів проваджень на доопрацювання за ст. 212-15 та 212-21 КУпАП було зазначено такі:

різнотлумачення законів судами (зокрема у частині суб’єкта адміністративної відповідальності, оскільки деякі суди вважають ним політичну партію, хоча, відповідно до КУпАП, юридичні особи не можуть бути суб’єктами відповідальності);
недостатня кількість доказів, окрім протоколу про адміністративне правопорушення (хоча наголошується, що зараз кількість повернутих на доопрацювання матеріалів значно менша);
неправильне застосування закону судами (повідомлялось, що було підготовлено 6 скарг до Вищої ради правосуддя);
архаїчність положень КУпАП, які не передбачають можливості складати “заочні” протоколи у тих випадках, коли особи не з’являються для ознайомлення із протоколом і матеріалами справ (у НАЗК немає змоги і ресурсів особисто відвідувати осіб по всій країні).

На питання про ефективність розподілу обов’язків між співробітниками НАЗК (наприклад, щодо складання висновків про результати аналізу звітів або складання протоколів про адміністративні правопорушення) 2 респонденти відповіли позитивно – є чотири відділи, що займаються основними напрямами, існує розподіл за функціоналом (відділ перевірок і відділ моніторингу, уповноважені особи яких здійснюють аналіз, а також відділ комунікацій та керівники підрозділів, які складають протоколи, хоча й можуть виконувати функції одне одного). Наголошувалося, що в команді НАЗК дотриманий баланс юристів та аудиторів для якісного виконання функцій.

Склади адміністративних правопорушень, передбачених ст. 212-15 та 212-21 КУпАП, схожі до кримінальних, що передбачені ст. 159-1 Кримінального кодексу України. У 2020 році НАЗК скерувало до Національної поліції 22 повідомлення про виявлення фактів вчинення кримінального правопорушення за ст. 159-1 КК України. В результаті відкрито 11 кримінальних проваджень. Втім, у єдиному державному реєстрі судових рішень з 01.01.2019 відображено лише 1 вирок за ст. 159-1 КК України, яким було затверджено угоду про визнання винуватості.

Респонденти по-різному оцінили взаємодію НАЗК із НПУ. Двоє вказали на існування взаємодії та її покращення останнім часом (планувався спільний захід, який перенесли на наступний рік), ще двоє вказали на недостатню взаємодію або її відсутність (нерезультативність розслідувань щодо скерованих матеріалів). Серед причин незначної кількості відкритих кримінальних проваджень за переданими матеріалами респонденти вказали низький рівень фаховості (відсутність спеціальної підготовки) у питаннях політичного фінансування, анонімний характер повідомлень про вчинення правопорушень (що може суттєво ускладнювати розслідування) та недієвість ст. 159-1 КК України, за якою складно визначити суб’єкта та довести умисел (якщо особа сама не визнає свою вину). На питання, чи достатньо чітким є критерії розмежування правопорушень, передбачених ст. 159-1 КК України, та ст. 212-15, 212-21 КУпАП, двоє опитаних відповіли, що вважають такі критерії зрозумілими, а троє наголосили на складності розмежування понять недостовірних та неповних відомостей. Вони пропонують розмежувати їх за розміром недостовірно вказаної суми: до певної межі – адміністративна відповідальність, вище – кримінальна.

Ідею змінити підслідність за ст. 159-1 КК України респонденти прийняли по-різному: троє підтримали передання підслідності до НАБУ, але двоє з них вказали на навчання поліцейських як один із шляхів збереження підслідності за НПУ; 1 не вважає доцільною зміну підслідності до НАБУ, оскільки спеціалісти з розслідування таких правопорушень повинні бути “на місцях”, хоча припускає можливість зміни підслідності на Бюро економічної безпеки України; 1 – вважає, що питання не у зміні підслідності, а у фаховості підготовки, і припускає, що розслідування цих правопорушень ефективніше здійснюватиме Департамент стратегічних розслідувань НПУ; 1 – вважає проблемою саме встановлення умислу, а не спроможність здійснювати розслідування.

Також респонденти висловлювали такі пропозиції:

проведення зовнішнього аудиту для політичних партій перед звітуванням до НАЗК;\
віднесення політичних партій до суб’єктів, які не підлягають розробці бюджетних програм (наголошувалось на невідповідності Бюджетного кодексу та Закону про політичні партії, що пизводить до втрати незалежності політичних партій через необхідність витрачати кошти винятково за вказівкою розпорядника);
запровадження електронного голосування з забезпеченням принципу таємності;
регулярне навчання спостерігачів (оскільки трапляються повідомлення про вчинення правопорушення за відсутності його складу);
зосередження змін на встановленні походження коштів, а не обмеженні у здійсненні внесків (оскільки багато законодавчих обмежень можна “обійти”);
вдосконалення законодавства, яке в багатьох питаннях некоректно регулює суспільні відносини, а також прийняття Закону про політичну діяльність із розширенням та розмежуванням суб’єктів у сфері політики.

Національна поліція України

Стаття 159-1 КК України умовно передбачає 4 групи складів правопорушень. Це порушення порядків 1) фінансування (здійснення внесків на підтримку) політичних партій; 2) фінансування (надання фінансової (матеріальної) підтримки для здійснення) передвиборної агітації; 3) звітування (подання завідомо недостовірних відомостей у звітах) політичними партіями; 4) звітування (подання завідомо недостовірних відомостей у звітах) розпорядниками виборчих фондів. При цьому в Єдиному державному реєстрі судових рішень з 01.01.2019 відображено 7 документів за ст. 159-1 КК України – 6 ухвал та 1 вирок, яким було затверджено угоду про визнання винуватості.

Серед перешкод ефективному проведенню досудового розслідування щодо порушення порядку політичного фінансування, опитані представники НПУ виокремили такі:

нестача ресурсів (обмеженість часу; у дізнавача в провадженні велика кількість справ, але нижчої категорії; розслідування таких правопорушень – дуже кропітка робота і має проводитися на вищому рівні – іншому органі або підрозділі НПУ);
специфічна форма дізнання ст. 159-1 КК України, яка вимагає наявності спеціальних знань, його “економічна” спрямованість;
відсутність досвіду та необізнаність дізнавачів стосовно цієї категорії правопорушень;
недостатньо чітке розмежування ст. 159-1 КК України зі ст. 212-15 та 212-21 КУпАП;
складність доведення умислу;
недостатні строки проведення досудового розслідування;
відсутність алгоритму розслідування (жодних методичних рекомендацій вищими підрозділами НПУ не розроблено).

Два респонденти вказали, що найскладнішими для розслідування є правопорушення, пов’язані з наданням підтримки для здійснення передвиборної агітації, а також здійснення внеску на підтримку політичної партії особою, яка не мала на те права. Наголошено, що таке фінансування здійснюється в “тіньовому” режимі і його довести майже неможливо – факти порушень ніде не фігурують і не відображаються, важко встановити причетних осіб та організаторів.

Опитані представники НПУ погоджуються щодо складності доведення вини (умислу) за ст. 159-1 КК України. Один із респондентів підкреслив, що умисел можливо довести тільки документуванням дій – якщо під час досудового розслідування буде встановлено, що особа усвідомлено, цілеспрямовано і неодноразово (систематично) вчиняла дії щоб порушити законодавство, а також приховувала їх. Також респонденти наголошували на складності доведення аспекту цілеспрямованості, залежності від експертиз і якості збору доказів, необхідності перевірки походження коштів розпорядниками та відсутності розробленого алгоритму доведення умислу. Водночас більшість респондентів (3 з 5) вважають формулювання складів правопорушень, передбачених ст. 159-1 КК України, достатньо чіткими і зрозумілими. Стосовно розмежування адміністративної та кримінальної відповідальності 2 респонденти висловили протилежні думки – один вказав, що розмежування недостатньо чітке (адміністративна відповідальність настає з необережності або прямого умислу, а кримінальна – тільки за наявності прямого умислу), а інший вважає розмежування доволі зрозумілим – як таке, що здебільшого залежить від суми внесків.

Правила фінансування політичних партій змінюються досить динамічно та є відносно новими. Фактично комплексна реформа цієї сфери відбулася лише після законодавчих змін 2015 року. Це актуально і для сфери фінансування виборчих кампаній та передвиборної агітації, які регулюються нещодавно прийнятим виборчим кодексом. Положення ст. 159-1 КК України є бланкетними та відсилають до профільного законодавства, насамперед закону про політичні партії та виборчого кодексу. Своєю чергою, об’єктивна сторона ч. 1 цієї статті вимагає перевіряти достовірність даних у звітах. Окремі процесуальні перешкоди можуть також бути обумовлені швидкоплинністю та безперервністю виборчого процесу.

Про відсутність проблем із розумінням закону про політичні партії, виборчого законодавства та відповідних підзаконних актів, їх достатню чіткість та визначеність зазначили 3 з 5 респондентів, один із яких наголосив на постійній необхідності вивчати нове законодавство та регулярно підвищувати свою кваліфікацію, що і роблять, на його думку, дізнавачі. Ще один з опитуваних вказав на існування позитивної динаміки з огляду на уже напрацьовану практику застосування законів. Натомість 2 з 5 респондентів вказали на відсутність комплексного розуміння профільного законодавству у дізнавачів, оскільки воно нове і часто змінюється.

Для забезпечення ефективної перевірки достовірності інформації у звітах окремі представники НПУ пропонували сформувати або забезпечити доступ до необхідних баз даних (наприклад, податкової) та зазначали про потребу набути релевантного досвіду, розробити комплексні рекомендації та інші методичні матеріали для розслідування цих правопорушень (наприклад, спільними силами поліції, прокуратури, громадськості, НАЗК). На питання щодо достатності повноважень НПУ для здійснення ефективного розслідування цих справ за ст. 159-1 КК України опитані відповіли по-різному – двоє наголосили, що повноважень недостатньо (розслідування відбувається через тимчасові доступи, при цьому втрачаються ресурси, затягується час, а щоб стаття стала ефективною – доводити її до суду повинні не дізнавачі райвідділу), а ще двоє висловили думку, що загалом повноважень вистачає, проте необхідно сформувати алгоритм досудового розслідування за цією категорією.

Серед етапів розслідування, на яких виникає найбільше перешкод, респонденти виділили встановлення причетних осіб та проведення допитів (таких осіб можна визначати роками), збирання доказів, а також документування (нестача часу, що іде на допити, скерування запитів, перевірку інформації, якої може не бути у вільному доступі, що вимагає звернення до суду тощо). Серед ефективних заходів забезпечення кримінального провадження 3 респонденти виокремили тимчасовий доступ до речей та документів (наприклад, тих, які наявні у НАЗК, або ж розрахункових документів у банках), ще двоє згадали про обшуки, накладення арештів на рахунки та виклик слідчим, прокурором, дізнавачем відповідно. Що стосується слідчих (розшукових) дій, які варто застосовувати у розслідуванні справ за ст. 159-1 КК України, назвали проведення експертиз (аудиторської, бухгалтерської або інших “економічних”), допити свідків, обшуки. Також один респондент розповів про потребу уможливити негласні розшукові дії для ефективного розслідування цієї категорії правопорушень, хоча і висловив зауваження про необхідність змінити підслідність у такому випадку.

У контексті комунікації з іншими органами влади та посадовими особами представники НПУ підкреслили чудову взаємодію з процесуальними керівниками, а також ефективну комунікацію з судами, прокуратурою, НАЗК, ЦВК та ТВК.

В Україні створено спеціальні органи, аділені правоохоронними функціями, в тому числі досудового розслідування корупційних правопорушень та правопорушень, які посягають на функціонування економіки держави. Йдеться про Національне антикорупційне бюро України та нещодавно створене Бюро економічної безпеки України.

Респонденти по-різному ставляться до ідеї зміни підслідності ст. 159-1 КК України: 1 вважає зміну підслідності необхідністю, двоє – доцільністю, ще двоє цієї ідеї не підтримують. Один із противників пропозиції зміни підслідності вважає, що НПУ може ефективно розслідувати ці справи, має для цього можливості і знання, які варто підвищувати і покращувати. При цьому він висловив думку, що, можливо, розслідування варто проводити силами не райвідділів, а вищих підрозділів НПУ, спеціалізованих департаментів. Інший респондент, який не підтримує зміну підслідності, висловився проти поділу форм досудового розслідування на досудове слідство та дізнання. На його думку, передбачені ст. 159-1 КК України склади краще розглядати у формі досудового слідства.

Якщо все-таки підслідність змінювати, то органом, який найефективніше міг би здійснювати досудове розслідування в цій категорії правопорушень, 3 респонденти назвали Національне антикорупційне бюро України. Вони вказували, що у ст. 159-1 КК України передбачені серйозні склади правопорушень, які можна охарактеризувати як «політична корупція», а НАБУ має хороший досвід розслідування подібних правопорушень. Водночас один з опитаних представників НПУ не підтримує зміну підслідності до НАБУ і вважає, що ці правопорушення має розслідувати Бюро економічної безпеки України. На його думку цей новостворений підрозділ займається розслідуванням економічних та податкових злочинів і має для цього достатньо ресурсів. Також він підкреслив, що уже існує перелік статей, які будуть передані у підслідність Бюро економічної безпеки України, але ст. 159-1 КК України серед них, на жаль, відсутня.

Усі 5 опитаних представників НПУ наголосили на необхідності додаткових навчань або підготовки фахівців для розслідування правопорушень у сфері політичного фінансування, зважаючи на позитивний ефект від проведення навчань Громадянською мережею ОПОРА щодо інших складів правопорушень. Серед питань, з яких варто проводити навчання, виокремлювалися склад правопорушення, доведення винуватості, необхідність слідчі (розшукові) дії, вивчення спеціального законодавства, судової практики. Ефективним, крім проведення тренінгів, вбачається й видання методичних рекомендацій чи алгоритмів дій у формі брошур, погоджених на рівні Міністерства внутрішніх справ чи Національної поліції України.

Центральна виборча комісія

Виборчий кодекс встановлює обмеження виборчих фондів на загальнодержавних виборах у 90 тис. МЗП (близько 540 млн. грн.), а на місцевих такі обмеження взагалі відсутні

Респонденти наголосили на необхідності обмежень, але при цьому занадто низький максимальний розмір виборчого фонду вони теж вважають негативним явищем. Суттєві витрати на виборчу кампанію є нормальним явищем у сучасному світі. Лунала пропозиція фінансувати за кошти виборчих фондів оплату діяльність членів виборчих комісій, наголошувалось на необхідності підвищення рівня правосвідомості (з огляду на неможливість проконтролювати усі виборчі фонду) та важливій ролі процесів навчання членів виборчих комісій і розпорядників виборчих фондів. Також один з респондентів вказав, що робочою групою готуються зміни до Виборчого кодексу в частині фінансування виборчих кампаній та контролю за цим процесом.

Виборчий кодекс, в частині обмежень фінансування загальнодержавних виборів, містить відсилки до закону про політичні партії. Останній містить низку обмежень щодо кола фізичних і юридичних осіб, які можуть здійснювати внески, а також обмеження їх розмірів (фізособи – 400 МЗП протягом року, юрособи – 800 МЗП протягом року). Однак щодо місцевих виборів обмеження встановлені безпосередньо виборчим кодексом. Наприклад, забороняється здійснювати внески будь-яким юридичним особам, а розмір добровільних внесків не може перевищувати 10 МЗП.

Респонденти висловили сумніви стосовно доцільності обмеження розміру внесків відсотком від загального доходу спонсора (наприклад, 20%), оскільки:

саме легальність походження цих коштів повинні бути першочерговим критерієм та метою таких обмежень;
відсоткова прив’язка не вирішуватиме проблему, оскільки “використовуватиметься” більша кількість внескодавців;
має ефективно виконуватись превентивна функція з виявлення першочергових порушників, а не осіб, яких «використали» як внескодавців;
потрібне додаткове обґрунтування, чому саме 20%, а не, як приклад, 50%, а також, чому особа не може використати більшу кількість своїх доходів для фінансування партій;
таке обмеження не враховує можливість існування заощаджень у внескодавців;
впровадження подібних ініціатив було б ефективним за умови повсюдного декларування, оскільки постає питання щодо спроможності здійснення контролю за доходами осіб.

Для забезпечення контролю за фінансуванням передвиборної агітації у мережі Інтернет (наприклад, із використанням рекламних сервісів Facebook або Google), на думку респондентів, необхідні спеціальне законодавче регулювання, співпраця держави із міжнародними компаніями, законодавча вимога публікувати замовників агітаційних матеріалів за допомогою інтернет-платформ, а також співставлення даних звітів із результатами моніторингу громадськими організаціями. Фінансування реклами партій/кандидатів до початку передвиборчої кампанії респонденти вважають перебільшеною та не нагальною проблемою, а також пропонують або легалізувати, або заборонити таку можливість.

Розпорядники відповідних рахунків формують два види фінансових звітів – проміжний та остаточний, а також подають їх до ЦВК та НАЗК на загальнодержавних виборах та до ТВК – на місцевих. Для подачі звітів політичними партіями було впроваджено електронний реєстр POLITDATA, водночас порядок і форми звітування розпорядниками визначає ЦВК за погодженням із НАЗК, які до сьогодні ще передбачають необхідність подання звітів у паперовій формі разом із електронною формою (на електронних носіях).

Респонденти підтримали ідею застосування сервісу-аналогу POLITDATA для звітування розпорядниками через мережу інтернет, при цьому підкреслювали необхідність його впровадження і на місцевих виборах. Також висловлювалась пропозиція, щоб безпосереднім адміністратором такої системи виступало НАЗК, а ЦВК мала права адміністратора в частині надання доступу для реєстрації в цій системі.

Стосовно питання подачі звітів до двох органів (ЦВК та НАЗК) зазначалось про необхідність уникати дублювання повноважень. Пропонувалось передати контрольні функції до НАЗК, а з ЦВК залишити лише пов’язані із адмініструванням виборів (оскільки контрольні функції не характерні ЦВК, яка повинна лише повідомляти про виявлені порушення НАЗК).

Спроможність територіальних виборчих комісій у здійсненні аналізу фінансових звітів про надходження та використання коштів виборчих фондів на місцевих виборах респонденти вважають низькою. За ТВК пропонувались залишити функцію адміністрування місцевих виборів (реєстрація кандидатів, організацій партій, забезпечення проведення місцевих виборів, голосування та встановлення підсумків тощо), – аналіз фінансових звітів це додаткове навантаження, на яке у них не вистачає ресурсів. На думку представників ЦВК контрольну функцію і щодо фінансування виборчих кампаній на місцевих виборах варто передати до НАЗК (за умови спроможності її ефективного здійснення).

Досудове розслідування кримінальних проваджень здійснює Національна поліція, водночас адміністративні протоколи уповноважені складати представники НАЗК. Однак кількість вироків у кримінальних провадженнях залишається вкрай низькою.

Респонденти вказали на існування взаємодії ЦВК із НАЗК та органами національної поліції. ЦВК у разі виявлення порушень, які можуть відбуватись і за результатами розгляду скарг – передає їх до НАЗК або НПУ (в останньому випадку приймається рішення у формі постанови). Комунікація між органами існує. Існують вже налагоджені процеси. Попри існування різних поглядів на окремі питання, комунікація із НАЗК у більшості випадків призводить до спільних напрацювань та дозволяє сформулювати спільні точки зору.

Причиною низької ефективності розслідування кримінальних проваджень, пов’язаних з умисним порушенням порядку фінансування агітації або подання завідомо неправдивих відомостей у фінансових звітах (ст. 159-1 КК України), вказувалась недостатня підготовка спеціалістів для розслідування таких проваджень. Хоча сама по собі зміна підслідності, на думку одного з респондентів, не впливає на ефективність, ідея передачі підслідності по цій категорії правопорушень до НАБУ може бути доцільною з огляду на вищий рівень підготовки детективів порівняно зі слідчими та дізнавачами НПУ. При цьому наголошувалось на ефективності додаткової кваліфікованої підготовки слідчих, прокурорів та суддів щодо цієї категорії справ. В контексті юридичної відповідальності вказували на необхідності пошуку консенсусу стосовно тих діянь, які є найбільш суспільно небезпечними та повинні бути подолані як явище першочергово (наприклад, фінансування агітації готівкою чи нелегальними коштами).

Серед законодавчих змін та додаткових заходів у сфері фінансування виборчих кампаній пропонували:

запровадити електронну систему звітності на всіх рівнях із максимальною автоматизацією;
дозволити суб’єктам виборчого процесу централізовано виділяти кошти для оплати роботи членів виборчих комісій;
відмовитись від окремих звітів, які не дають можливості досягти мети звітування;
забезпечити максимальну відкритість інформації, яка стосується фінансування кандидатів або політичних партій безпосередньо під час виборчого процесу;
зосередити контрольні функцій на рівні одного органу;
продовжити обмінюватись досвідом між різними органами (ЦВК, НАЗК, НПУ, НБУ) для забезпечення ефективного контролю за фінансуванням;
проводити навчання та просвітницьку роботу.

Територіальні виборчі комісії

Виборчий кодекс передбачає, що фінансові звіти на місцевих виборах аналізує територіальна виборча комісія. Для подання звітів політичними партіями було впроваджено електронний реєстр POLITDATA, а водночас порядок і форми звітування розпорядниками визначає ЦВК за погодженням із НАЗК, які й до сьогодні ще передбачають необхідність подання звітів у паперовій формі разом з електронною (на цифрових носіях). Порядок аналізу, складання та форми фінансових звітів на місцевих виборах затверджені постановою ЦВК від 1 жовтня 2020 року № 324.

Усі респонденти наголосили, що ТВК не вистачає ресурсів для якісного аналізу фінансових звітів про надходження та використання коштів виборчих фондів. При цьому у відповідях на питання, яких саме ресурсів не вистачає, йшлося про такі:

час та людський ресурс (кількісний склад ТВК, наявність інших обов’язків, строки виборчих процедур та велика кількість фінансових звітів не дозволяють якісно здійснити їх аналіз);
фінансування та фахова підготовка (здійснення таких повноважень вимагає спеціальних знань та, відповідно, належної оплати праці на рівні фахівців НАЗК);
матеріально-технічне забезпечення (зокрема комп’ютерної техніки).

Респонденти наголосили, що забезпечення ТВК представниками із належним фахових рівнем для аналізу фінансових звітів мало ситуативний (випадковий) характер, оскільки Виборчий кодекс не містить вимог як стосовно кваліфікації, так і досвіду роботи в суміжній сфері. Ефективність аналізу звітів була вищою у тих ТВК, у складі яких були особи із юридичною або фінансовою освітою чи релевантним досвідом.

Серед перешкод виокремлювалися випадки, коли банки скеровували повідомлення про відкриття рахунку в районні ТВК замість міської або не за встановленою формою, а також коли членам ТВК доводилося пояснювати деяким кандидатам і партіям необхідність подання фінансових звітів або інформації про рішення не утворювати виборчі фонди.

Опитувані члени ТВК загалом підтримали ідею застосування сервісу-аналогу POLITDATA для звітування розпорядниками через мережу інтернет. Утім, вони висловили застереження, що такий механізм має бути простим у користуванні для осіб без спеціальної підготовки, попередньо протестований усіма зацікавленими сторонами (для виявлення проблем у функціонуванні), а також належно матеріально забезпечений (технічно та програмно). Всі опитані пропонували запровадити автоматизовані механізми перевірки звітів (зокрема попередній, поточний та остаточний) і порівняння всіх показників (наприклад, допустимість здійснюваних витрат граничним розмірам).

Для оприлюднення фінансових звітів респонденти використовували ресурси органів місцевого самоврядування, при цьому у двох респондентів не виникало суттєвих перешкод (лише технічні обмеження щодо форматів та розмірів файлів), а ще перед одним поставали технічні та комунікаційні проблеми (відсутність реального впливу на працівників ОМС). Водночас 2 з 3 опитуваних вказали на несвоєчасність розміщення звітів, а також пропонували створити спеціальну платформу для оприлюднення усіх фінансових звітів, яку будуть обслуговувати спеціально призначені технічні працівники.

Відповідно до Виборчого кодексу, вибірковий контроль за надходженням, обліком і використанням коштів виборчого фонду проводить відповідна територіальна виборча комісія та банк, у якому відкрито рахунок.

Опитувані члени ТВК не зверталися до розпорядників рахунків виборчих фондів із запитами про надання додаткової інформації, за винятком звернення до однієї з організацій політичних партій із проханням надати загублену сторінку фінансового звіту. При цьому один респондент підкреслив, що кандидатів та організацій партій дуже багато, і фізично не вистачає часу щось досліджувати та запитувати документи у банків, органів державної влади та місцевого самоврядування, фізичних і юридичних осіб стосовно отримання інформації про надходження та використання коштів. Окрім цього, за словами респнодента, жодного впливу у випадку ненадання відповіді у ТВК немає. З тих самих причин респонденти та їх ТВК не запитували у ЗМІ інформацію щодо передвиборної агітації (копії угод, платіжних документів, інформацію про виділений на агітацію у ЗМІ час) для перевірки достовірності поданих у фінансових звітах даних.

Ну думку 2 респондентів, порядок формування територіальних виборчих комісій може перешкоджати ефективному контролю коштів виборчого фонду та аналізу фінансових звітів. Опитувані називали різні фактори – некомпетентність (недостатня кількість юристів та складністьі інтерпретації вимог законодавства) та політична упередженість (коли формуються взаємні домовленості ігнорувати помилки та порушення суб’єктів виборчого процесу, які делегували до ТВК своїх представників). При цьому обидва респонденти вказали, що це свідчить про необхідність передати контрольні функції до НАЗК. Втім, третій опитуваний зазначив, що формування ТВК за партійною ознакою не є перешкодою, бо звіти для аналізу в його випадку розподіляли між кількома особами так, щоб ніхто не аналізував звіти своїх кандидатів чи партії.

Усі респонденти звертали увагу на нестачу часу, низький рівень підготовки та матеріального забезпечення ТВК в контексті контролю за надходженням та використанням коштів виборчих фондів, а в одного з опитуваних навіть склалося враження, що для окремих зацікавлених сторін вибори залишаються «стихійним лихом», про яке їх попередили, але до якого вони ніколи не готові та яке вони перечікують

За порушення порядку фінансування передвиборної агітації, а також порядку, строків або вимог щодо подання фінансових звітів розпорядниками виборчих фондів передбачено юридичну відповідальність – адміністративну (ст. 212-15 та 212-21 КУпАП) та кримінальну (ст. 159-1 КК України). Адміністративні протоколи уповноважене складати НАЗК, а досудове розслідування кримінальних правопорушень здійснюють органи НПУ.

Як правило, респонденти не мали досвіду взаємодії чи комунікації із НАЗК або правоохоронними органами. Втім, один з опитуваних наголосив, що комунікація передбачає взаємний обмін інформацією, а в цій ситуації НАЗК хоче споживати інформацію, у створення якої нічого не вкладає та працює відсторонено від суб'єктів – НАЗК не організовує попереднього контролю, який має запобігти порушенням. На його думку, НАЗК має бути рівноцінним партнером, а не інструментом залякування. Водночас опитуваний висловив вдячність поліції за роботу на виборах, хоча й підкреслив, що є ситуації, в яких вона не може допомогти (наприклад, коли голова ДВК з’явився о 9 ранку в день голосування у стані алкогольного сп’яніння – хоча поліція приїхала, жодним чином на вирішення цієї проблеми вона вплинути не могла).

Респонденти не вияввили суттєвих порушень порядку звітування, проте траплялися випадки, коли ТВК допомагали усувати недоліки на етапі подання фінансових звітів (наприклад, сканували звіти, подані лише у паперовому вигляді, або ж навпаки – друкували звіти, подані в електронному форматі). В контексті юридичної відповідальності один з опитуваних вважає, що лише наявність відповідальності може бути запобіжником, хоча і висловив застереження, що є ті, кого жодні запобіжники не стримають. Інший вбачає необхідність у запровадженні інших форм впливу, оскільки навіть звернення до правоохоронних органів жодним чином не впливає на хід виборчого процесу та на участь у ньому кандидатів. Ще один респондент обстоював позицію, що застосовувати заходи юридичної відповідальності можна лише після впровадження продуманої та перевіреної системи фінансування, а не в умовах прийняття значної кількості змін незадовго перед виборами.

Усі опитані вказали на доцільності проведення навчань з питань фінансування виборчих кампаній, зокрема стосовно того, які методи проведення аналізу варто використовувати членам ТВК, як автоматизувати цей процес. Також зазначалось про користь обміну досвідом за результатами пройдених виборчих кампаній. Серед переліку зацікавлених сторін, які варто залучити до процесу навчання та обміну досвідом, було названо фахівців НАЗК, кандидатів, банки, ЦВК, науковців, заклади вищої освіти, які працюють за напрямками аудиту і фінансового контролю. Одним із респондентів було відзначено високу кваліфікацію представників Громадянської мережі ОПОРА при здійсненні просвітницької та консультаційної діяльності у сфері виборів.

Політичні партії

Закон про політичні партії містить низку обмежень щодо фізичних і юридичних осіб, які можуть здійснювати внески, а також обмеження їх розмірів (фізичні особи – 400 МЗП протягом року, юридичні особи – 800 МЗП протягом року). Нещодавно було скасоване обмеження щодо надання внесків особами, які мають непогашений податковий борг.

Більшість респондентів (7 з 10) вважають обґрунтованими обмеження щодо здійснення внесків на підтримку політичних партій, проте один з них зазначив, що обмеження на участь у публічних закупівлях України через систему “ProZorro” (тобто укладання договорів про закупівлю робіт, товарів чи послуг для забезпечення потреб держави або територіальної громади) створюють проблеми для партій. Непропорційним, на думку одного з опитаних, є й обмеження, згідно з яким підприємствам, заснованим є органами влади та місцевого самоврядування, забороняється здійснювати внески, внаслідок чого політичні партії та їх осередки позбавлені можливості орендувати приміщення комунальної власності. За відсутності Методології, яка б визначала правила нарахування орендної плати політичним партіям, така оренда може вважатися внеском, оскільки буде меншою за ринкову ціну.

Водночас 2 респонденти вважають встановлені обмеження неефективними, оскільки їх можна легко “обійти”. Один з них підкреслив, що сьогодні поширена практика пошуку людей, через яких переводять кошти на рахунки партій. Не погоджуючись із встановленими обмеженнями, інший респондент зазначив, що вимоги до розміру внесків мають бути ретельно збалансовані так, щоб, з одного боку, не створити дисбаланс у політичному процесі на користь інтересів заможних осіб, а з іншого – заохотити громадян до політичної активності, зокрема шляхом надання окремим особам можливості здійснювати внески на користь підтримуваних партій.

Питання доцільності обмеження розміру внесків відсотком (наприклад, 20%) від загального доходу внескодавця за останні п'ять років розділило ставлення респондентів навпіл. Один з опитаних зазначив, що таку ідею варто реалізувати та перевірити її дієвість на практиці. Інший наголосив, що це правильно – кожна людина може давати ті кошти, які вона задекларувала. Проте, знову ж таки, за бажання можна “обійти” цю норму – внескодавець шукатиме інших осіб, щоб через них внести свої кошти. Буде не 1, а 5 чи 10 спонсорів, хоча фактично перераховуватимуться кошти одного (при цьому не буде відомий реальний внескодавець що спонукатиме його диверсифікувати підтримку через підставних осіб). Респонденти, які виступили проти впровадження цієї ідеї, в основному виходили з того, що прерогатива та особисте право людини – визначати, куди витрачати законно здобуті кошти.

5 з 10 респондентів вважають, що законодавчо закріплений розмір внесків на підтримку політичних партій змінювати не варто – ці розміри дозволяють партіям функціонувати за рахунок отримання належного фінансування. Один респондент запропонував переглядати розмір внесків перед кожними виборами, інший – збільшувати їх після росту ВВП на 10 або хоча б на 5 відсотків на рік. Двоє респондентів не змогли відповісти на це питання.

Наказ НАЗК № 263/21 від 18.05.2021 року затвердив нову “Методологію визначення розміру (суми) внеску на підтримку політичної партії у формі робіт, товарів або послуг”.

Її розкритикував один з респондентів, зазначивши, що попередню методологію НАЗК розробляла з залученням широкої робочої групи та враховувала подані зауваження. Натомість цю методологію, за його твердженням, НАЗК писала в закритому режимі без консультацій із політичними силами. На його думку, визначення справедливої ціни, наведене в Методології (шляхом визначення середнього арифметичного між найнижчою та найвищою цінами), є невиправданим, оскільки складно довести мінімальний та максимальний розмір цін – оцінювачі беруть кілька схожих пропозицій і виводять з них середнє арифметичне. Найнижча і найвищі ціни – це дуже суб'єктивні критерії, які суперечать, на думку респондента, принципу правової визначеності.

Двоє респондентів зазначили, що у них виникали проблеми із застосуванням методології, якщо організація зареєстрована у приміщенні, яке є житловим (провести оцінку, відповідно до методології, дуже важко, бо потрібно дослідити скільки коштує таке приміщення у територіальній громаді, але в області дуже вузький ринок нерухомості через бойові дії, квартири не продаються або продаються вже дуже давно і ціни не є актуальними). У 3 респондентів не виникло проблем під час використання тетодології, у ще 4 не було потреби її застосовувати.

Половині з опитаних респондентів не доводилося повертати внески на підтримку партії. Серед інших 5 – троє повертали, в основному внаслідок неналежної ідентифікації внескодавця (при здійсненні платежу не були внесені усі необхідні дані про особу, яка зробила внесок, і було неможливо їх встановити). Проблема полягала й у тому, що банк не міг знайти внескодавця. Два респонденти також зіштовхнулися з необхідністю повертати внесок, внесений із хибним формулюванням призначення платежу. Так, один респондент зазначив: “Ми закликали у Фейсбук людей взяти участь у фінансуванні партії і у пості написали "Хто платить, той замовляє музику". Один чоловік перерахував 1000 грн і в призначенні платежу зазначив "На музику". Кошти довелося повертати, при цьому його знайти було нелегко”. Ще один респондент зазначив як підставу повернення внесків ситуацію, коли людина не мала права фінансувати політичну партію через наявний у неї податковий борг. При цьому опитані представники партій вказували на можливість банків здійснювати перевірку правильності та повноти заповнення реквізитів платежу, що могло б запобігти необхідності його повертати.

З 11 травня НАЗК приймає звіти політичних партій за всі квартали 2021 року лише в електронному вигляді у Реєстрі POLITDATA.

Хоча звіти партій можна подавати лише в електронному вигляді, 6 із 10 респондентів ще не застосовували сервіс POLITDATA та новий порядок подачі фінансових звітів. Причини неподання різні: 1 респондент перебуває на етапі формування звіту, який ще не подавав (була проблема з доступом, заповненням деяких граф); 2 респонденти лише передавали дані в центральний осередок, оскільки не є юридичними особами; 1 респондентзареєстрував кабінет, однак звітність через POLITDATA не подавав, оскільки поки не отримав від центрального офісу партії роз'яснень; 1 респондент не може сформувати звіт через відсутність голови районного осередку радіє наданому законом праву не подавати звіти в період епідемії коронавірусу; ще 1 респондент зазначив, що не чув про реєстр POLITDATA.

4 респонденти, які застосовують реєстр POLITDATA, вказують, що програма досить “сира” і потребує доопрацювання (наприклад, “Не все формується як треба. Не можна повернутись назад. Припустимо, я зараз працюю на 6 кроці, а хочу повернутись на 1 крок, то мені заново треба починати з 1 кроку”; “Технічна підтримка трішки кульгає. Ми писали кожного тижня: 'Чи усунули несправність, коли повернення коштів, отриманих в одному кварталі, було в іншому?'. Напевно, 3 місяці вирішували”). При цьому респонденти наголошують, що переваги запровадження електронного реєстру і звітування через мережу інтернет беззаперечні (зручність, немає потреби працювати зі великими обсягами паперів, кількість яких могла досягати 300 аркушів із усіма додатками, можливість заповнювати дані на основі попереднього звіту).

Серед проблем або шляхів вдосконалення порядків звітування політичними партіями та здійснення внесків на їх користь респонденти вказали такі:

складна форма внесення членських внесків (у призначенні платежу повинна міститись певна кількість даних, але не всі банки хочуть їх вносити);
складний порядок ідентифікації внескодавця;
звітність в НАЗК (у деяких таблицях) має дублюючий характер.

Респонденти пропонують заходи, які необхідно впровадити для усунення цих недоліків:

спростити форму здійснення членських внесків;
підвищити межу відображення внесків;
спростити порядок ідентифікації внескодавця;
оскільки всі кошти йдуть через банківський рахунок – автоматизувати звіт на рівні банку.

До вересня 2019 року для отримання права на державне фінансування партіям потрібно було набрати 2% голосів виборців на парламентських виборах у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі, однак після внесення змін до Закону про політичні партії цю межу було підвищено до 5%.

Основним недоліком порядку державного фінансування, на думку 2 респондентів, є його розподіл через НАЗК. Один із опитаних зазначав: “Тут є механізм, який дозволяє політичний вплив на політичну партію. Якби фінансування надавалось автоматично, а НАЗК приймало рішення лише стосовно зупинення або припинення фінансування. Ми недоотримали фінансування за четвертий місяць 2019 року. Ми виграли вибори і мали боргові зобов'язання – це майже 10 млн грн. У НАЗК ці кошти були, але їх повернули в держбюджет”. Також ішлося про необхідність складних судових процедур для скасування безпідставного рішення про зупинку державного фінансування.

Ще 2 респонденти вважають ідею державного фінансування партій несправедливою. Вона пояснювали, що підтримку партій повинна здійснювати громадяни, а механізм прив’язки обсягу державного фінансування до кількості отриманих голосів є несправедливим, оскільки партія-лідер виборчих перегонів протягом своєї каденції може втратити підтримку виборців. Один респондент зазначив, що хоча його партія не отримує державного фінансування, саму ідею він вважає правильною. Решта опитуваних не дали відповіді на це питання.

На питання “Наскільки значним є вплив державного фінансування на зменшення залежності політичних партій від приватних донорів?”, респонденти відповіли так:

незначний – 3 голоси;
значний – 3 голоси;
дуже значний – 2 голоси.

Ще 2 респонденти не відповіли на це питання.

Половина респондентів (5 з 10) на питання “Чи доцільно зменшити відсоток отриманих на підтримку партії під час виборів голосів (наприклад, до 2%, як це передбачалось раніше), який дає підставу для отримання державного фінансування” відповіли позитивно. Один з опитуваних наголосив, що збільшення відсоткової межі з 2% до 5% виглядає як “політична розправа переможців виборів над переможеними”. При цьому двоє респондентів додали, що варто крім цього критерію, впроваджувати ще додаткові (наприклад, результати місцевих виборів або наявність розгалуженої діючої мережі осередків). Окрім цього, 1 респондент висловився проти зменшення відсотка, 3 не дали відповіді на це питання, ще 1 – висловився категорично проти самої концепції державного фінансування партій.

Постановою Нацбанку № 102 від 15.07.2020 затверджено Порядок відкриття і закриття рахунків виборчих фондів та фондів всеукраїнського референдуму.

Про відсутність проблем зіз відкриттям рахунків виборчих фондів та роботі з ними повідомили 4 з 10 респондентів. Своєю чергою, 3 заявили про проблеми з відкриттям рахунків, оскільки вони не були зареєстровані як юридичні особи. Один вказав на проблему через надто довгу назву організації партії. 5 респондентів зазначили про дуже тривалі терміни відкриття рахунків – в деяких випадках 3-14 днів, а один респондент повідомив про відкриття рахунку напередодні виборів, коли скористатися ним було вже неможливо. Один з опитуваних вказав на факт замороження виборчого рахунку: “На місцевих виборах банк нам заморозив близько 10 млн грн, вважаючи їх коштами на підтримку тероризму – це від партії перераховували на рахунок нашої партійної організації. Ми 3-4 дні не могли проплатити рекламу та здійснювати передвиборчу агітацію”.

Серед проблем, з якими стикалися респонденти у взаємодії з банками, виокремлюються:

проблеми з ідентифікацією клієнта;
затримка платежів;
додатковий фінансовий моніторинг;
відсутність можливості проводити платежі онлайн.

Про проблеми з закриттям рахунків чи перерахуванням залишків коштів повідомили 3 з 10 респондентів. В одному випадку рахунок кандидата заблокували в середу перед днем голосування, і розблокувати його вдалося лише через 10 днів. Інший респондент вказав на платне закриття рахунків. Ще один респондент наголосив на проблемах із закриттям поточного рахунку в одній районній організації.

Хоча підходи фінансування передвиборної агітації у мережі інтернет (наприклад, із використанням рекламних сервісів Facebook або Google) однакові для всіх (через фізичних осіб-підприємців з відповідними напрямами економічної діяльності), 6 з 10 респондентів це проблемою не вважали. Інші 4 вважають таку практику неприємною і несправедливою, оскільки доводиться працювати непрозоро, не напряму, а громадськість не може встановити, який відсоток за надані послуги отримав посередник.

Лише один респондент вважає, що порядок звітування виборчих кампаній є більш досконалим та ефективним, ніж порядок звітування політичних партій. 5 респондентів надали перевагу порядку, передбаченому для політичних партій, зокрема застосуванню реєстру POLITDATA. 2 респонденти надали відповідь не по суті, ще 2 особи не змогли відповісти на питання.

Переважна більшість (9 з 10) респондентів підтримали ідею застосування сервісу-аналогу POLITDATA для звітування розпорядниками. Необхідність подавати паперові та електронні звіти на цифрових носіях є, на думку опитаних, архаїчною, а в питаннях звітування багато процесів (наприклад, заповнення окремих граф чи відображення даних щодо організацій після введення коду ЄДРПОУ) слід автоматизувати. При цьому респонденти вказували на необхідність доопрацювати сервіс, провести тестові випробування, забезпечити надійність та стабільність його роботи (“щоб не було так, як із деклараціями, коли всі сервери зависли”), провести навчання для користувачів. Єдиний респондент, який не підтримав ідею застосування сервісу-аналогу POLITDATA щодо звітування розпорядниками, зазначив, що поки що ТВК не зовсім готові до цього. На його думку, має бути окремо визначена людина, яка займатиметься винятково цим.

На запитання про перешкоди під час формування проміжних та остаточних фінансових звітів, які не виникають при формуванні звітів політичної партії, усі респонденти відповіли негативно. Один із них зазначив, що єдина проблема – брак часу (“у тебе кампанія горить, а ти за паперами сидиш”).

6 із 10 респондентів вказали на нормальну комунікацію з виборчими комісіями та зазначили, що вона завжди була на хорошому рівні. Чотири – не дали прямої відповіді, зазначивши, що кожна ТВК має свої особливості. На думку одного з опитаних, комісіям потрібне навчання та підвищення кваліфікації не лише у виборчий період, а й у міжвиборчий. Ще один зазначив, що члени ТВК мають бути незалежними професіоналами, які контролюватимуть бюрократичні процеси.

Переважна більшість (8 з 10) опитаних відзначили ефективну роботу виборчих комісій у забезпеченні прийняття проміжних та остаточних фінансових звітів про надходження та використання коштів виборчих фондів. Лише один респондент вказав на проблемні моменти у роботі деяких ТВК, в основному внаслідок низької кваліфікації їх членів. Ще один – не дав відповіді на це питання.

6 з 10 опитаних вказали, що виборчі комісії не зверталися до них із проханням надати додаткову інформацію/документи до звітів про надходження та використання коштів виборчих фондів. До одного з респондентів ЦВК зверталось на загальнодержавних виборах у 2019 році із проханням надати додаткові підтверджуючі документи про перерахування коштів. деякі опитані зазначали, що виборчі комісії в одиничних випадках просили надати виписки або надати пояснення до остаточного звіту. Один респондент не відповів на це питання.

4 з 10 респондентів зазначили про відсутність додаткових перешкод щодо звітування або фінансування під час виборчого процесу, крім зазначених вище. Один респондент наголосив: “Так, були проблеми. На виборах у Надвірній. Наш кандидат написав заяву про відмову, ЦВК задовільнило і у нас залишились неоплачені рахунки. Але повноваження довірених осіб також відповідно закінчились. Був консенсус з фінвідділом ЦВК, що рахунки все ж потрібно оплатити і це не буде порушенням. Це потребує врегулювання”. Ще один з опитаних згадував, що він хотів опублікувати рахунки і зробити "толоку" для фінансування партії, але йлому не вдалося цього зробити через складність ідентифікації, хоча, на його думку, банки могли б легко усунути цю проблему. Один респондент зауважив, що варто створити систему фінансування, яка дозволила б виділяти кошти на ранніх етапах виборчого процесу, щоб забезпечити рівні можливості для партій протягом усієї виборчої кампанії. Ще один вважає можливим подолання проблем професіоналізацією членів ТВК, які б отримували гідну зарплату і були незалежними. В одному випадку відповідь була дана не по суті, ще в одному випадку респондент не відповів на питання зовсім.

За порушення порядків фінансування політичних партій та передвиборної агітації, а також порушення порядків, строків або вимог щодо подачі відповідних звітів передбачено юридичну відповідальність.

7 з 10 респондентів не доводилося захищати свої права в ході проваджень щодо вчинення правопорушень у сфері політичного фінансування, вони не цікавилися процедурою притягнення до юридичної відповідальності та не можуть вказати на її недоліки. 2 респонденти повідомили, що претензій до партії не було, однак були зауваження до окремих внескодавців, причому через невеликі суми внесків. Інший опитуваний вказав, що після виборчої кампанії 2016 року він допустив помилку у звітності на 20 грн, за що був притягнутий до адміністративної відповідальності. Ще один респондент підкреслив, що НАЗК вимагало пояснень та документів щодо деяких їхніх осередків, і партійцям доводилося захищати свої права у судах.

Серед проблем та недоліків процедури притягнення до юридичної відповідальності було зазначено:

обмежений строк притягнення до відповідальності;
неврегульованість та відсутність єдності практики щодо підсудності;
ресурсозатратність звернення до суду (це і час, і кошти, і залучення фахівців, вартість послуг яких під час виборів дуже зростає);
проблема з часом роботи судів у виборчий і післявиборчий період.

Один з респондентів вказує на перевищення НАЗК своїх повноважень, зазначаючи: “От є наша брендована ручка. НАЗК зробило запит до фірми, яка нам їх поставила, потім до фірми, яка їй поставила запчастини до цих ручок... Тому багато контрагентів відмовляються з нами співпрацювати – їм з'ясування від НАЗК не потрібні. Чи має НАЗК повноваження встановлювати чи це ринкова, чи не ринкова ціна?”.

На питання “Чи вважаєте ви норми про юридичну відповідальність за порушення правил політичного фінансування достатньо визначеними, а санкції – справедливими” 8 з 10 респондентів висловилисяь за необхідність вдосконалення санкцій, проте думки стосовно методів розділилися. Один респондент зазначив, що санкцію адміністративної відповідальності слід зменшити, інший висловився за посилення кримінальної відповідальності. Ще один – наголосив, що довести умисел у кримінальному провадженні безперспективно. 3 респонденти пропонують збільшити розмір штрафів. 2 вважають більш принциповими не санкції, а принцип невідворотності покарання. Один респондент не зміг відповісти на це питання.

Згідно з п. 8-1 ч. 1 ст. 11 Закону України “Про запобігання корупції”, НАЗК забезпечує здійснення у порядку та в межах, визначених законом, державного контролю за дотриманням встановлених законом обмежень щодо фінансування політичних партій, законним та цільовим використанням політичними партіями коштів, виділених з державного бюджету на фінансування їхньої статутної діяльності, своєчасністю подання звітів партій про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру, звітів про надходження і використання коштів виборчих фондів на загальнодержавних та місцевих виборах, звіту зовнішнього незалежного фінансового аудиту діяльності партій, відповідністю їх оформлення встановленим вимогам, достовірністю включених до них відомостей.

6 з 10 респондентів не мають досвіду комунікації з НАЗК, двє вказали, що комунікували з НАЗК лише їх центральні офіси, ще двоє вказали на негативний досвід комунікації (складно отримати відповідь, тривале виправлення незначної технічної помилки – близько 3 місяців). Один з опитаних, який одночасно був відповідальним з бухгалтерські питання у ТВК, розповів про свій досвід: “У мене в 19-му році було таке питання. У нас була значна економія коштів, і ми хотіли з одного фонду перекинути на другий – не дозволили нам це зробити. Я просила дати людям як премію за те, що вони працювали на місцях, НАЗК сказало повернути всі гроші. Вони сказали: повністю всі гроші повертаються нам в НАЗК”. Ще один респондент зазначив, що вони у 2020 році зверталися щодо уточнень, але не можуть навіть згадати чи прийшла відповідь – проблеми розв'язували своїми силами. Один респондент не відповів на ці питання.

2 респонденти зазначили, що не можуть порівняти комунікацію з НАЗК цьогоріч та в минулі роки, оскільки раніше не мали такого досвіду. Один респондент зазначив, що комунікація змінилася, але не оцінив таку зміну, інший – відзначив погіршення комунікації та наголосив: “Відсутність робочих груп протягом останніх 2 років. Всього лише 3 зустрічі. Відсутність дискусії не призводить до покращення співпраці з НАЗК. Раніше збирались парламентські та позапарламентські партії, все обговорювалось. Збирались робочі групи з бухгалтерами, юристами. НАЗК не приймало нічого, що б було для нас несподіванкою. Це виглядає непрофесійно, вони часто не в предметі. Якби вони хотіли почути позицію Рахункової Палати, Міністерства фінансів, Мінюсту – вони б проводили широкі обговорення з органами, які здійснюють контроль за державним фінансуванням. На сьогодні такої співпраці немає, ми знаємо точно“. Решта респондентів не відповіли на це питання.

На питання “Цо хотілося б покращити у питаннях взаємодії із НАЗК?” респонденти відповідали:

щоб легше було до них додзвонитись (НАЗК має бути сервісною службою – коли помітили помилку, на думку одного з респондентів, вони самі мають рекомендувати виправити її та підказати методи);
потрібні зустрічі щодо тих чи інших питань, щодо POLITDATA, щодо їх роз'яснень;
дуже б хотілося відкритості та доступності комунікації і для регіональних організацій (пропонувалось створити регіональні представництва НАЗК як, наприклад, із ДІЄЮ).

Один респондент зазначив, що для них достатньо спілкування зі своїм центральним офісом, який безпосередньо комунікує з НАЗК, інший – наголосив, що немає меж досконалості. Один опитуваний підкреслив, що їм взагалі не хотілося б взаємодіяти з НАЗК, бо це орган, який постійно змінює правила гри. 4 респонденти не відповіли на питання.

Всі респонденти, крім двох, вважають, що додаткові роз’яснення з питань політичного фінансування були б дуже корисними. Респондентів найбільше цікавлять такі теми/питання:

роз’яснення та навчання щодо нововведень;
роз'яснення стосовно припинення чи зупинення фінансування політичних партій;
роз’яснення стосовно подання звітів в POLITDATA;
роз'яснення щодо сплати членських внесків депутатами місцевих рад;
роз’яснення щодо сплати спонсорських внесків через системи електронних платежів.

При цьому один з опитаних зазначив, що дуже корисиними стали б графічні роз'яснення у формі алгоритму і відео. Його думку підтримав інший респондент, який наголосив, що необхідні алгоритми роботи, затверджені НАЗК, – щоб неможливо було двояко трактувати норму. Цю думку розвинув третій опитаний, зазначивши, що про роботу з реєстром POLITDATA варто створити відеоролики, підказки та роз'яснення у самій системі. Один респондент вважає, що навчань, які відбуваються перед виборами, цілком достатньо. Другий – зазначив, що жодних роз’яснень від НАЗК йому не потрібно і він хоче про це забути до виборів 2023 року. Один респондент не відповів на це питання.

До того ж респонденти висловлювали такі пропозиції:

консультування із місцевими організаціями перед впровадженням змін та реформ;
надання партіям права відкривати валютні рахунки (партії є учасниками багатьох міжнародних організацій, що передбачає сплату членських внесків у валюті, проте вони можуть мати лише гривневі рахунки, внаслідок чого доводиться застосовувати не досить прозору схему – через внески фізичних осіб-членів як внески в негрошовій формі; НАЗК роз'ясненило, що партії можуть бути членами міжнародних організацій і сплачувати членські внески, але як це зробити, маючи можливість відкривати лише гривневий рахунок за необхідності сплати у валюті, – залишається незрозумілим);
незалежно від того, який орган уповноважений аналізувати фінансові звіти партій, у законодавстві та на практиці має бути вжито ефективних заходів для забезпечення незалежності відповідного органу від політичного тиску та збереження його неупередженості (міжнародні стандарти вимагають, щоб такий нагляд здійснювали органи, незалежні від державних структур та неупереджені – ці принципи є основоположними для їх належного функціонування);
необхідно посилити заходи забезпечення рівності фінансування кандидатів навіть у межах однієї партії, а також усіх партій на парламентських виборах.

Розпорядники, кандидати, банки

Розмір виборчого фонду кандидата на пост президента та партії на парламентських виборах не може перевищувати 90 тис. МЗП (у 2021 році це 540 млн. гривень), а на місцевих виборах розміри фондів взагалі не обмежені.

Майже всі респонденти (5 з 6) підтримали пропозицію зменшення розміру виборчого фонду на загальнодержавних виборах. Утім, один респондент застеріг, що на президентських виборах, можливо, не варто зменшувати цей розмір. Обґрунтовували таку позицію необхідністю забезпечення рівних умов участі у виборчому процесі (наприклад, в контексті доступу до ЗМІ), корупційними ризиками (залучення великої кількості коштів вимагатиме їх “відпрацювання” у разі перемоги на виборах, наприклад, через тіньовий лобізм), нецільовим використанням коштів, особистим досвідом (одній із кандидаток вистачало 25 тис. грн. для проведення виборчої кампанії на парламентських виборах у 2019 році). Однак серед тих, хто підтримав ідею обмеження розміру виборчих фондів на загальнодержавних виборах, відсутній консенсус щодо розміру виборчих фондів, до якого останні повинні бути зменшені на загальнодержавних виборах – пропонували 10 тис. МЗП, 45 тис. МЗП або не змогли відповісти.

Респондент, що виступив проти ідеї зменшення розміру виборчого фонду на загальнодержавних виборах, обґрунтовував свою позицію відсутністю ефективного контролю та покарань за його перевищення, можливістю ухилятися від застосування встановлених обмежень, необхідністю забезпечення змоги витрачати кошти залежно від рівня власних можливостей.

Пропозицію встановити обмеження розмірів виборчих фондів на місцевих виборах також підтримали більше половини респондентів (4 з 6), але єдине бачення щодо обсягу коштів, які би виступали граничною межею, відсутнє – пропонувалося 2-3 тис. МЗП, 20% або 100% від розміру на загальнодержавних виборах, а також диференціювати залежного від кількості населення на території проведення виборів або виду виборів (чергові/позачергові). Аргументи як за, так і проти цієї пропозиції були схожі з попереднім питанням.

Виборчий кодекс у частині обмежень фінансування загальнодержавних виборів посилається на закон про політичні партії. Останній містить низку обмежень щодо кола фізичних і юридичних осіб, які можуть здійснювати внески, а також обмеження їх розмірів (фізособи – 400 МЗП протягом року, юрособи – 800 МЗП протягом року). Однак щодо місцевих виборів обмеження встановлені безпосередньо виборчим кодексом. Наприклад, заборонено здійснювати внески будь-яким юридичним особам, а розмір добровільних внесків не може перевищувати 10 МЗП.

На питання щодо обґрунтованості обмежень у формуванні виборчих фондів лунали пропозиції надати можливість здійснювати внески міжнародним організаціям (оскільки з ними налагоджене широке партнерство), а також вдосконалити механізм здійснення внесків (наприклад, до перерахування внеску забезпечити можливість підтвердження бажання його отримання розпорядником, оскільки перерахування внесків від осіб, які не мають права їх здійснювати, вимагає їх складної процедури їх повернення). Водночас 3 респонденти звернули увагу на проблеми, що нівелюють ефективність встановлених обмежень на здійснення внесків, – можливість використання готівкових коштів, неефективність юридичної відповідальності та складність процедури звітування (остання, по аналогії із оподаткуванням, спонукає до тіньового використання коштів для фінансування виборчих кампаній та “номінального” характеру звітів, які доступні на сайті ЦВК).

Cвоєю чергою, щодо ідеї обмежити розмір внесків відсотком від загального доходу спонсора (наприклад, 20%) думки відрізняються – висловлюється підтримка, невпевненість або непідтримка. Перевагою респонденти вважали те, що це дозволить уникнути випадків явно непропорційної підтримки окремим особами з огляду на власний рівень доходу. Водночас противники цієї ідеї висловлювали думку, що це може лише спонукати більше диверсифікувати кількість осіб, через яких здійснюватиметься фінансування виборчих кампаній, а також це створюватиме додаткові перешкоди в контексті визначення загального доходу особи та відсотку від нього. Також 4 респонденти висловились проти зменшення або збільшення розмірів внесків, інші утримались від відповіді на це питання.

У половини респондентів (3 з 6) не виникало проблем із фінансуванням передвиборної агітації в мережі інтернет, при цьому один опитуваний наголосив на необхідності замовлення рекламних послуг у посередника (фізичної особи-підприємця або юридичної особи) як єдиному шляху прозоро відобразити ці кошти, інший – стверджував про відсутність проблем у фінансовому аспекті, проте наголошував на необхідності врегулювання процедури показу агітаційних повідомлень – агітаційні повідомлення респондента демонструвалися поруч з некоректною інформацією з “фейкових” (несправжніх) акаунтів і могли призводити до зворотного ефекту – замість спонукати підтримати кандидата вони формували його негативний імідж. Респондент звертав увагу на необхідності забезпечення конфіденційності саме від інших замовників реклами в мережі Інтернет, що актуалізує питання процедури таргетування та демонстрації рекламних повідомлень, врегулювання або більш ефективної модерації цих процесів.

При цьому перед 2 респондентами поставали проблеми із фінансуванням передвиборної агітації у мережі інтернет, а один вказав, що вони офіційно жодної оплати не здійснювали. Серед проблем – блокування агітаційних повідомлень через масові скарги опонентів (як технологія політичної боротьби, коли за готівкові кошти організовується масове подання таких скарг конкурентами), необхідність завчасного подання заявки для опублікування рекламних повідомлень у Facebook та Instagram, а також проблеми із підтвердженням оплати з боку банку (довелося 25 хв займатись підтвердженням, але результату так і не було). Всі респонденти звертали увагу на те, що відсутність ефективного правового регулювання та контролю фінансування агітації у мережі інтернет створює середовище неправомірної конкурентної боротьби і змушує використовувати аналогічні методи навіть тих, хто хоче діяти в межах правового поля (наприклад, звертатися до своїх “спонсорів” для замовленням реклами в мережі Інтернет від свого імені поза межами виборчого фонду).

Також більшість респондентів (5 із 6) вважають проблемою певні форми “дочасної” агітації (яка відбувається до того як кандидат, партія чи її організація офіційно стають суб’єктами виборчого процесу). Проблменим називали і використання прихованих форм політичної реклами (“джинси”) кандидатами, які мають доступ до впливових медіаресурсів, нагородження подяками. Такі прояви порушують принцип рівного виборчого права. Способом подолання таких явищ опитувані вважають контроль та юридичну відповідальність, водночас підкреслюючи складність ідентифікації та регулювання цього питання.

Постановою Національного банку 2020 року від 15.07.2020 № 102, відповідно до положень Виборчого кодексу, було затверджено новий порядок відкриття і закриття рахунків виборчих фондів. Саме тому в інтерв’ю вивчався досвід відкриття та закриття рахунків.

Переважна більшість респондентів (5 із 6) зазначили, що вони стикалися з перешкодами, відкриваючи рахунки виборчих фондів. При цьому деякі з них були охарактеризовані як незручності, інші – як суттєві проблеми. Це, зокрема, такі:

недостатня кількість банків, які надають такі послуги (особливо в малих населених пунктах);
недостатня кількість фахових спеціалістів у банках (окремі з них не знали як виконувати постанову від 15.07.2020 № 102, при цьому один респондент наголошував, що банки об’єктивно можуть не встигати за зміною правового регулювання);
труднощі у відкритті рахунків великих партій або організацій партій через необхідність взаємодії окремо із великою кількістю кандидатів;
неможливість взаємодії з банками у вихідні дні (при необхідності негайної оплати виготовлення передвиборної агітації з урахуванням короткочасності виборчого процесу на місцевих виборах);
бюрократизм, який створює перешкоди у швидкоплинному виборчому процесі (респонденти вказували, що відвідували банки по 5 разів, очікували по кілька днів, через що не могли розпочати вчасно фінансувати власну кампанію та здійснювати агітацію);
незабезпеченість онлайн-системами здійснення платежів;
територіальні вимоги щодо розміщення банків, у яких повинні бути відкриті рахунки (мова йде про ч. 3 ст. 213 Виборчого кодексу, через що особі, округ якої охоплював частину міста та району, доводилося долати значну відстань для відвідування відділення банку).

Один із респондентів наголосив, що у 2015 році не поставало перешкод, які виникли у 2020-му, ще один – що жодних проблем не виникало при взаємодії із банком і його рахунок відкрили протягом 1 години (однак у цьому йому посприяв знайомий банківський працівник).

Натомість респондент-представник банку з 11-річним досвідом у банківській сфері та 5-річним досвідом роботи з виборчими фондами відзначив, що після 2016 року було спрощено порядок користування послугами кандидатами та організаціями партій, зокрема через онлайн-систему (за допомогою якої можна здійснювати платежі з 2019 року). Однак відкриття рахунків виборчих фондів політичних партій, їх організацій та кандидатів можливо лише у відділенні банку, що обумовлено, за твердженням респондента, необхідністю перевірки оригіналів документів. Серед проблем респондент виокремив значну кількість людей, що створювало чергу (зокрема, протягом 2 тижнів йому цілий день доводилося займатися лише відкриттям рахунків виборчих фондів).Також він зазначив, що проблем із перерахуванням добровільних внесків не було – вони здійснювались через касу, онлайн-систему або навіть із рахунків інших банків, осіб обов'язково ідентифікували, а повернення коштів це, в першу чергу, відповідальність самих розпорядників (хоча банк і здійснював контроль, проте це робили централізовано юристи та відділ фінансового моніторингу).

Водночас на питання про перешкоди в перерахуванні невикористаних коштів чи закритті рахунків 3 респонденти наголосили на їх відсутності, автоматичності цього процесу, а 2 – вказали про існування проблем – неврегульованості цих процедур, неодноразових зверненнях до відділень банку, затримках у поверненні коштів (близько місяця). У свою чергу респондент-представник банку вказав, що закриття виборчих рахунків відбувалось автоматично, і всі кошти автоматично повертались на рахунки фізичних осіб (щодо кандидатів) або рахунки, вказані політичними партіями або їх осередками.

Розпорядники відповідних рахунків формують два види фінансових звітів – проміжний та остаточний, а також подають їх до ЦВК та НАЗК на загальнодержавних виборах та до ТВК – на місцевих. Для подання звітів політичними партіями було впроваджено електронний реєстр POLITDATA, водночас порядок і форми звітування розпорядниками визначає ЦВК за погодженням із НАЗК, які й до сьогодні ще передбачають необхідність подання звітів у паперовій формі разом і\з електронною формою (на цифрових носіях).

Про відсутність перешкод при формуванні і подачі проміжних та остаточних фінансових звітів зазначали, як правило, респонденти, які самі не формували їх (наприклад, користувалися послугами бухгалтера), мали юридичну освіту або подавали “нульові” звіти (тобто не здійснювали витрат на фінансування виборчої кампанії). Водночас окремі респонденти вказували на черги при поданні звітів та необхідності додаткових ресурсів на послуги бухгалтера. Також 2 респонденти наголошували на архаїчності процедур подачі звітів на цифрових носіях (флешках або дисках), які інколи не вдавалося відкрити, і пропонували подавати їх дистанційно з використанням цифрового підпису.

Більшість респондентів (5 із 6) позитивно ставляться до ідеї запровадження системи-аналогу POLIDATA для подання фінансових звітів на виборах або діджиталізації цих процедур, при цьому вони висловлювали рекомендації щодо впровадження сервісів автоматичного формування звітів на базі банківських даних та повернення сформованого в електронному форматі звіту на електронну пошту розпорядника для убезпечення від можливого втручання у систему і фальсифікації звітів. Що стосується строків подання звітів, то 3 респонденти називають їх обґрунтованими, 1 – вважає, що для подачі остаточного фінансового звіту строки мають бути більш тривалими, 1 – вважає строки необґрунтованими і ще 1 – не зміг відповісти на це питання.

Проміжний та остаточний фінансові звіти розпорядники відповідних рахунків виборчих фондів подають до ЦВК та НАЗК на загальнодержавних виборах, а також до ТВК – на місцевих.

Досвід взаємодії та комунікації респондентів із виборчими комісіями відрізнявся – у 2 вона було нормальною і суттєвих проблем не виникало, 1 назвав її хаотичною (наголосив на необхідності навчання членів комісії ділової етики та вказав, що одного разу йому довелося викликати поліцію через недопуск його як кандидата на засідання виборчої комісії), 1 комунікував лише з членом комісії від його партії, ще 2 не комунікували або не можуть згадати. Більшість респондентів (5 із 6) підкреслили ефективну роботу комісій для прийняття проміжних та остаточних фінансових звітів про надходження та використання коштів виборчих фондів, водночас один респондент вказав на відсутність особи, яка була уповноважена приймати звіти в останній день їх подання, та наголосив на необхідності встановленні додаткової відповідальності для таких випадків. До жодного респондента з проханням надати додаткову інформацію/документи до звітів про надходження та використання коштів виборчих фондів члени комісії не зверталися.

За порушення порядку фінансування передвиборної агітації, а також порушення порядку, строків або вимог щодо подачі відповідних звітів передбачено юридичну відповідальність (кримінальну та адміністративну). Наприклад, за порушення порядку подання звітів КУпАП передбачає штраф від 5 100 до 6 800 грн., однак якщо було подано завідомо недостовірні відомості – настає кримінальна відповідальність у формі штрафу від 1 700 до 5 100 грн., виправних робіт до 2 років, обмеження волі до 2 років, з позбавленням права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю на строк 5 років.

Половина респондентів (3 з 6-ти) не цікавились або не мали рекомендації щодо вдосконалення процедури юридичної відповідальності, 2-є наголошували на “тіньовому” використанні готівки політичними конкурентами, позиціювання агітації як соціальної реклами, а також різному ставленні органів державної влади до різних суб’єктів виборчого процесу. При цьому один респондент мав досвід взаємодії із НАЗК. За його твердженням, НАЗК надіслало повідомлення про здійснення внеску особою, яка не має на те права, і вимагало повернення внеску після завершення виборчого процесу та закриття рахунків виборчого фонду. Необхідність тривалий час пояснювати НАЗК про те, що респонденту не було відомо про невідповідність внескодавця вимогам законодавства та про неможливість виконання обов'язку повернення коштів після закриття рахунку (оскільки такий механізм відсутній) лишило негативні враження у респондента та дозволило йому зробити висновок про необхідність вдосконалення процедури здійснення і повернення внесків.

Так само половина респондентів (3 з 6) вважають заходи юридичної відповідальності неефективними (у тому числі через низьку інституційну спроможність). Окремі респонденти стверджували про несправедливість санкцій, проте у різних конотаціях – низький розмір штрафів, необхідність посилення як кримінальної, так і адміністративної відповідальності, а також необхідність скасування кримінальної відповідальності за відсутності суттєвої суспільної небезпеки. Також 1 респондент наголосив на необхідності впровадження інформаційної політики з питань юридичної відповідальності за порушення правил політичного фінансування.

Висновки

Група респондентів, яка включала працівників Національного агентства з питань запобігання корупції, висловила такі проблеми та пропозиції:

до форм внесків, які виявляти найскладніше, належать спонсорство, негрошові внески, кошти сумнівного або незаконного походження, внески через підставних осіб, безкоштовні послуги;
обмеження щодо здійснення внесків є необхідністю, при цьому до їх переліку варто додати юридичних осіб;
доцільно обмежити розмір внесків відсотком від загального доходу внескодавця, однак для цього необхідно розробити ефективний механізм визначення доходу особи;
запровадження електронного реєстру подачі звітів політичними партіями POLITDATA – це прогресивний крок, перевагами якого є економія часу, нівелювання необхідності роботи із значною кількістю паперових матеріалів, поступове розв'язання проблеми підписантів звітів, водночас його вдосконалення можливе через більшу автоматизацію та синхронізацію з іншими реєстрами;
діяльність НАЗК у сфері контролю виборчих фондів зосереджена саме на аналізі фінансових звітів про надходження та використання коштів виборчих фондів на загальнодержавних виборах, а не перевірці фактичних видатків на передвиборну агітацію (оренди білбордів, витрат на друковані агітаційні матеріали, укладанні угод зі ЗМІ тощо);
існує концепція створення на базі POLITDATA модулів для звітності політичних партій, звітності розпорядників виборчих фондів та звітності по референдумах (заплановано, що в реєстрі розпорядників виборчих фондів обліковий запис створюватимуть та видаватимуть до нього доступ ЦВК та ТВК, які здійснюють реєстрацію кандидатів, банки наповнюватимуть цей реєстр, а розпорядникам залишатиметься сформувати звіт, перевірити його, підписати та надіслати);
спроможність ТВК та банків здійснювати вибірковий контроль виборчих фондів на місцевих виборах є низькою;
між НАЗК та ЦВК існує ефективна взаємодія, однак існує потреба розмежування повноважень, які дублюється – доцільно залишити функцію адміністрування виборів за ЦВК, а функцію контролю – за НАЗК;
перешкодами, які негативно впливають на ефективність проваджень у справах про адміністративні правопорушення у сфері політичного фінансування, є обмеженість часу розгляду справ, недостатня правова визначеність ст. 212-21 КУпАП, застарілість КУпАП, який не розрахований на оперативне притягнення до відповідальності.
існує потреба у визначенні суб’єкта адміністративної відповідальності щодо правопорушень, передбачених ст. 212-21 КУпАП;
строки накладення адміністративних стягнень, передбачені ст. 38 КУпАП (які було нещодавно збільшено), є достатніми;
причинами направлення значної частини матеріалів проваджень на доопрацювання за ст. 212-15 та 212-21 КУпАП є різнотлумачення та неправильне застосування законів судами, недостатня кількість доказів, архаїчність положень КУпАП;
необхідно передбачити можливість складати “заочні” протоколи у тих випадках, коли особи не з’являються для ознайомлення з протоколом і матеріалами справ;
взаємодія з НПУ оцінюється неоднозначно, а причиною незначної кількості відкритих кримінальних проваджень за переданими матеріалами є низький рівень підготовки поліцейських щодо питань політичного фінансування, анонімний характер повідомлень про вчинення правопорушень та недієвість ст. 159-1 КК України, за якою складно визначити суб’єкта та довести умисел;
загальний консенсус щодо ідеї зміни підслідності ст. 159-1 КК України відсутній (пропонувалося навчання поліції як один із шляхів збереження підслідності за НПУ, крім цього, наголошувалося на необхідності існування спеціалістів із розслідування таких правопорушень “на місцях”), хоча вона й має достатню підтримку (переважно пропонувалося змінити підслідність до НАБУ, однак висловлювалися ідеї й щодо Бюро економічної безпеки України).

Група респондентів, яка включала працівників Національної поліції України, висловила такі проблеми та пропозиції:

специфічний характер правопорушень, передбачених ст. 159-1 КК України (їх “економічна” спрямованість), що вимагає наявності спеціальних знань або релевантного досвіду для ефективного розслідування;
завантаженість працівників НПУ справами інших категорій та строки досудового розслідування знижують ефективність його здійснення;
хоча формулювання складів правопорушень, передбачених ст. 159-1 КК України, достатньо чіткі та зрозумілі, неоднозначним є ставлення до потреби у їх додатковому розмежуванні з адміністративними правопорушеннями, передбаченими ст. 212-15 та 212-21 КУпАП;
доведення вини (умислу) за ст. 159-1 КК України (зокрема, аспекту цілеспрямованості) є надзвичайно складним;
для забезпечення ефективної перевірки достовірності інформації у звітах доцільно сформувати нові або забезпечити доступ до необхідних існуючих баз даних (наприклад, податкової);
багато перешкод у процесі розслідування виникає на етапах встановлення причетних осіб та проведення допитів, збирання доказів, а також документування;
одним із найбільш ефективних заходів забезпечення кримінального провадження по цій категорії правопорушень є тимчасовий доступ до речей та документів;
слідчими (розшуковими) діями, які доцільно застосовувати під час розслідування справ за ст. 159-1 КК України, є проведення експертиз (таких як аудиторська, бухгалтерська), допити свідків, обшуки;
у працівників НПУ налагоджена ефективна взаємодія із процесуальними керівниками, а також судами, прокуратурою, НАЗК, ЦВК та ТВК;
загальний консенсус щодо ідеї зміни підслідності ст. 159-1 КК України відсутній (пропонувалося проводити розслідування не силами райвідділів, а вищих підрозділів НПУ, спеціалізованих департаментів, а також наголошувалося, що передбачені ст. 159-1 КК України склади правопорушень краще розглядати у формі досудового слідства), хоча вона й має значну підтримку;
якщо підслідність ст. 159-1 КК України змінювати, то найбільш підтримуваною є пропозиція передати ці повноваження до НАБУ, хоча й висловлювалися думки, що таким органом повинне бути Бюро економічної безпеки України;
існує необхідність проведення додаткових навчань або підготовки щодо розслідування правопорушень у сфері політичного фінансування, а також розробки методичних рекомендацій чи алгоритмів дій у формі брошур, погоджених на рівні Міністерства внутрішніх справ чи Національної поліції України.

Група респондентів, яка включала члена та представника секретаріату Центральної виборчої комісії, висловила такі проблеми та пропозиції:

попри необхідність обмежень, надто низький максимальний розмір виборчого фонду теж є негативним явищем;
доцільно дозволити суб’єктам виборчого процесу централізовано виділяти кошти для оплати роботи членів виборчих комісій;
існують сумніви стосовно доцільності обмеження розміру внесків відсотком від загального доходу спонсора;
для забезпечення контролю за фінансуванням передвиборної агітації у мережі інтернет необхідні спеціальне законодавче регулювання та співпраця держави із міжнародними компаніями;
фінансування реклами партій/кандидатів до початку передвиборчої кампанії респонденти є перебільшеною та не нагальною проблемою;
існує необхідність застосування сервісу-аналогу POLITDATA для звітування розпорядниками через мережу інтернет (у тому числі на місцевих виборах), щоб безпосереднім адміністратором такої системи виступало НАЗК, а ЦВК мала права адміністратора в частині надання доступу для реєстрації в цій системі;
спроможність ТВК у здійсненні аналізу фінансових звітів про надходження та використання коштів виборчих фондів на місцевих виборах є низькою;
контрольну функцію щодо фінансування виборчих кампаній на всіх типах виборів варто передати до НАЗК (за умови спроможності її ефективного здійснення);
низька ефективність розслідування кримінальних проваджень може бути обумовлена недостатньою підготовкою спеціалістів, і хоча сама по собі зміна підслідності (зокрема до НАБУ) по цій категорії правопорушень не впливає на ефективність, вищий рівень підготовки працівників органу може бути важливим аргументом на користь передачі таких повноважень;
у ЦВК налагоджена ефективна взаємодія із НАЗК та НПУ;
існує доцільність у проведенні навчань та просвітницької роботи з питань фінансування виборчих кампаній.

Група респондентів, яка включала членів територіальних виборчих комісій, висловила такі проблеми та пропозиції:

у ТВК недостатньо ресурсів для проведення якісного аналізу фінансових звітів, зокрема часу, фінансування, фахової підготовки та матеріально-технічного забезпечення;
забезпеченість ТВК фахівцями (особами з юридичною, фінансовою освітою чи релевантним досвідом) мало ситуативний (випадковий) характер, оскільки Виборчий кодекс не містить вимог як стосовно кваліфікації, так і досвіду роботи у суміжній сфері;
доцільно запровадити сервіс-аналог POLITDATA (єдину загальнодержавну платформу) для звітування розпорядниками через мережу інтернет, а також автоматизовані механізми перевірки звітів та порівняння усіх показників (наприклад, допустимості внесків чи витрат граничним розмірам);
для оприлюднення фінансових звітів використовуються ресурси органів місцевого самоврядування, які інколи несвоєчасно це здійснюють;
існують протилежні погляди щодо того, чи може порядок формування територіальних виборчих комісій перешкоджати ефективному аналізу фінансових звітів (в контексті політичної заангажованості);
у ТВК не вистачає часу для здійснення контролю за надходженням та використанням коштів виборчих фондів (з огляду на виконання інших повноважень з питань адміністрування виборів та швидкоплинність виборчого процесу), при цьому висловлювалась пропозиція передати контрольні функції до НАЗК;
недоліки у звітах часто усуваються за сприяння ТВК на етапі їх подачі.

Група респондентів, яка включала представників політичних партій та їх місцевих організацій, висловила такі проблеми та пропозиції:

обмеження щодо здійснення внесків на підтримку політичних партій є у більшій мірі обґрунтованими, проте існує можливість їх “обійти” (уникнути) на практиці (наприклад, через підставних осіб);
консенсус щодо доцільності обмеження розміру внесків відсотком від загального доходу внескодавця відсутній;
методологія визначення розміру (суми) внеску на підтримку політичної партії у формі робіт, товарів або послуг є застосовною, втім існує елемент суб'єктивізму або випадковості при встановленні найнижчої і найвищої ціни;
внески на підтримку партій часто повертаються внаслідок хибних формулювань призначень платежів та неналежної ідентифікації внескодавців, однак у банків є фактична змога здійснювати перевірку правильності та повноти заповнення реквізитів платежу (що у багатьох випадках запобігло б необхідності повернення внеску партіями);
запровадження електронного реєстру POLITDATA і звітування через мережу інтернет має суттєві переваги, однак ця система потребує технічного доопрацювання та автоматизації процесу формування звіту;
для вдосконалення порядків звітування політичними партіями та здійснення внесків на їх користь доцільно спростити форму здійснення членських внесків та порядок ідентифікації внескодавця, а також автоматизувати процес формування звіту на рівні банків;
ставлення як до критеріїв, так і до самої ідеї державного фінансування партій є однозначним, це ж стосується оцінки рівня впливу державного фінансування на зменшення залежності політичних партій від приватних донорів;
існують окремі перешкоди для відкриття рахунків виборчих фондів, що обумовлено тривалістю цього процесу та існуванням місцевих організацій партій без статусу юридичної особи;
серед перешкод, які постають під час взаємодії із банками на виборах, можна виділити проблеми з ідентифікацією клієнта, затримку платежів, додатковий фінансовий моніторинг, відсутність можливості проводити платежі онлайн.
для фінансування передвиборної агітації у мережі інтернет, як правило, необхідно користуватись посередницькими послугами фізичних осіб-підприємців з відповідними напрямами економічної діяльності, що може складати враження непрозорості фінансування та ускладнювати громадський контроль;
існує необхідність застосування сервісу-аналогу POLITDATA для звітування розпорядниками виборчих фондів, при цьому багато процесів (наприклад, заповнення окремих граф чи відображення даних щодо організацій після введення коду ЄДРПОУ) доцільно автоматизувати, а також доопрацювати сервіс, провести тестові випробування, забезпечити його надійну та стабільну роботу, провести навчання користувачів.
з виборчими комісіями налагоджена нормальна комунікація і вони ефективно забезпечують прийняття проміжних та остаточних фінансових звітів, а покращення потребує, у більшій мірі, рівень кваліфікації представників окремих ТВК;
хоча необхідність захищати свої права в ході проваджень щодо правопорушень у сфері політичного фінансування виникає нечасто, недоліками процедури притягнення до юридичної відповідальності є обмежені строки, неврегульованість та відсутність єдності практики щодо підсудності, ресурсозатратність звернення до суду (з точки зору часу та фінансових витрат), час роботи судів у виборчий і післявиборчий період.
існує консенсус щодо необхідності вдосконалення правового регулювання юридичної відповідальності, однак бачення напрямків таких змін суттєво відрізняється (наприклад, пропонувалось посилювати та пом’якшувати санкції, переглянути вимоги щодо доведення умислу, акцентувати увагу на забезпеченні невідворотності покарання);
додаткові роз’яснення з питань політичного фінансування можуть бути досить корисними, а серед найбільш затребуваних є питання щодо нововведень, припинення чи зупинення фінансування політичних партій, подання звітів в POLITDATA, сплати членських внесків депутатами місцевих рад та сплати спонсорських внесків через системи електронних платежів.

Група респондентів, яка включала розпорядників, кандидатів та представників банків, висловила такі проблеми та пропозиції:

зменшення розмірів виборчих фондів на загальнодержавних виборах може сприяти забезпеченню рівних умов участі у виборах, мінімізувати корупційні ризики, в той же час ефективність таких обмежень нівелюється недостатньою результативністю контролю та покарань за їх порушення;
визначення максимальних розмірів виборчих фондів та внесків до них потребує додаткового обговорення, це ж стосується пропозиції обмежити розмір внесків відсотком від загального доходу внескодавця (наприклад, 20%);
сьогодні відсутні фактичні перешкоди для здійснення передвиборної агітації в мережі інтернет, проте низька ефективність правового регулювання та контролю створює середовище недоброчесної конкурентної боротьби і змушує використовувати аналогічні методи навіть тими, хто хоче діяти в межах правового поля (наприклад, звертатись до своїх “спонсорів” для замовлення ними реклами в мережі інтернет від свого імені поза межами виборчого фонду);
можливість проведення агітації до того як кандидат, партія чи її організація офіційно стають суб’єктами виборчого процесу (“дочасна” агітація), використання прихованих форм політичної реклами (“джинси”) та доступ у окремих суб'єктів виборчого процесу до впливових медіа-ресурсів (ЗМІ) створюють умови неконкурентної боротьби та порушують принцип рівного виборчого права;
існує значна кількість перешкод у процедурі відкриття рахунків виборчих фондів, серед яких основними є незабезпеченість достатньою кількістю банків, що надають відповідні послуги, часта зміна нормативного регулювання, низька обізнаність працівників банків щодо порядку відкриття рахунків виборчих фондів та потреба автоматизації багатьох процедур;
процедури перерахування невикористаних коштів та закриття рахунків виборчих фондів здійснюються без суттєвих перешкод;
процедури формування і подачі проміжних та остаточних фінансових звітів, у певній мірі, є ресурсозатратними (оскільки потребують спеціальних знань і спонукають до використання послуг бухгалтера або юриста) та архаїчними (в частині вимоги подачі звітів у паперовому вигляді та на цифрових носіях – флешках або дисках);
існує необхідність запровадження системи-аналогу POLIDATA для подачі фінансових звітів на виборах, діджиталізація та автоматизація цих процедур;
строки подачі фінансових звітів є достатніми;
робота виборчих комісій по прийняттю проміжних та остаточних фінансових звітів про надходження та використання коштів виборчих фондів загалом є ефективною, хоча й мають місце окремі випадки негативної взаємодії;
заходи юридичної відповідальності за порушення правил фінансування виборчих кампаній в Україні є неефективними, у тому числі через низьку інституційну спроможність щодо здійснення контролю, при цьому доцільність застосування окремих санкцій (наприклад, обмеження волі, виправні роботи) потребує додаткового обґрунтування.

^{^[1]} Дорожня карта реформ у сфері виборів, референдумів та політичного фінансування на 2020 рік. Розширена версія. URL: https://www.oporaua.org/statement/vybory/19816-dorozhnia-karta-reform-u-sferi-viboriv-referendumiv-ta-politichnogo-finansuvannia-na-2020-rik-rozshirena-versiia

^{^[2]} Закон України “Про внесення змін до деяких законів України щодо запобігання і протидії політичній корупції” від 19.12.2019 № 410-IX. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/410-20#Text

^{^[3]} Наказ НАЗК “Про деякі питання подання звітності політичних партій про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру” від 19.02.2021 № 102/21. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z0507-21#Text

^{^[4]} Закон України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на забезпечення додаткових соціальних та економічних гарантій у зв’язку з поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19)” від 30.03.2020 № 540-IX. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/540-20#Text

^{^[5]} Закон України “Про місцеві вибори” від 14.07.2015 № 595-VIII. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/595-19#Text

^{^[6]} Постанова Центральної виборчої комісії “Про Рекомендації щодо контролю за надходженням, обліком та використанням коштів виборчих фондів місцевих організацій політичних партій, кандидатів у депутати, кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови” від 10 вересня 2020 року № 245. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v0245359-20#Text

^{^[7]} Постанова Центральної виборчої комісії “Про форми фінансових звітів про надходження та використання коштів виборчих фондів місцевих організацій політичних партій, кандидатів у депутати, кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови, порядок їх складання та проведення аналізу” від 1 жовтня 2020 року № 324. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v0324359-20#Text

^{^[8]} Постанова Національного банку України “Про затвердження Порядку відкриття і закриття рахунків виборчих фондів та фондів всеукраїнського референдуму” від 15.07.2020 № 102. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v0102500-20#Text

^{^[9]} Розділ “Моніторинг діяльності Національного агентства / Протоколи, складені НАЗК в межах компетенції”. URL: https://nazk.gov.ua/uk/monitoryng-diyalnosti-natsionalnogo-agenstva/

^{^[10]} Закон України “Про внесення змін до деяких законів України щодо запобігання і протидії політичній корупції” від 19.12.2019 № 410-IX. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/410-20#Text

^{^[11]} Юридичний аналіз ОПОРИ щодо проблем законодавчого регулювання виборчих фінансів, судова практика та рекомендації. Громадянська мережа ОПОРА. 22 квітня 2021 року. URL: https://www.oporaua.org/news/vybory/23033-iuridichnii-analiz-opori-shchodo-problem-zakonodavchogo-reguliuvannia-viborchikh-finansiv-sudova-praktika-ta-rekomendatsiyi