Протидія іноземному фінансуванню партій та виборів: закордонне регулювання (досвід Великої Британії, США, Австралії, Молдови та Румунії)

Протидія іноземному фінансуванню партій та виборів: закордонне регулювання

досвід Великої Британії, США, Австралії, Молдови та Румунії

В чому проблема?

Зловживання адміністративним ресурсом, прояви підкупу, невключення частини виборців до списків, обмеження доступу до медіа та інші форми порушень на виборах підривають довіру до них та делегітимізують їхній результат. Однак є один різновид порушень, який не лише порушує демократичний порядок передачі влади, а й становить загрозу для суверенітету й безпеки держави загалом — іноземне втручання у вибори.

Спроби росії впливати на вибори і референдуми як частина агресивної політики кремля визнані офіційно. У нещодавній резолюції “Зовнішнє втручання: загроза демократичній безпеці в Європі” (2593) 2025 року Парламентська асамблея Ради Європи прямо констатувала ескалацію російського втручання, посилаючись на конкретні приклади, як-от:

референдум щодо Brexit у Великій Британії 2016 року;
президентські вибори у Сполучених Штатах 2016 року;
державний переворот 2017 року лідерів каталонських регіональних урядів проти конституційного ладу Іспанії;
президентські вибори у Франції 2017 року;
президентські вибори в Румунії 2024 року;
президентські вибори в Молдові 2024 року;
загалом у політиці Німеччини.

Ці ж загрози спонукали Європарламент утворити в 2020 році Спеціальний комітет із питань іноземного втручання (INGE) та ухвалити в 2024 році Резолюцію щодо нових звинувачень у втручанні Росії в діяльність Європейського парламенту, у майбутні вибори до ЄС та впливу на Європейський Союз (2024/2696(RSP).

Для України, політичне середовище якої тривалий час було наповнене проросійськими політиками й партіями, окреслена проблема не є новою. І все ж у світлі повномасштабної війни, прикладів грузинського чи білоруського сценаріїв загроза російського впливу на вибори є екзистенційною — від неї може залежати існування держави навіть у разі припинення бойових дій.

Тому ОПОРА розпочинає юридичне дослідження протидії іноземному фінансовому втручанню в діяльність політичних партій та проведення виборів. У цьому матеріалі ми проаналізували досвід країн, які нещодавно вносили профільні законодавчі зміни (Велика Британія, Австралія), мають широке регулювання (США) або виборчі процеси яких нещодавно зазнавали російського втручання (Молдова, Румунія).

Велика Британія

Загальне регулювання. У 2023 році в Британії було прийнято Акт про національну безпеку (National Security Act), який запроваджує нові злочини, зокрема іноземне втручання та втручання у вибори з вищими санкціями; встановлює чітке визначення іноземної влади (foreign power) та умови, за яких діяння вважається виконаним “на користь” такої влади; посилює покарання за класичне шпигунство, саботаж та виборчі злочини, якщо вони пов’язані з іноземною владою; запроваджує Систему реєстрації іноземного впливу (Foreign Influence Registration Scheme, далі — FIRS) — систему для обов’язкової реєстрації політичної діяльності, яка відбувається за дорученням іноземних суб’єктів; дає правоохоронцям ширші повноваження для розслідування.

Як ідентифікують суб’єктів іноземного втручання? Відповідно до ст. 32 National Security Act, термін “іноземна держава” означає:

суверена або іншого главу іноземної держави в його публічному статусі;
іноземний уряд або частину іноземного уряду (включно з особами, які виконують функції уряду);
установу або орган іноземного уряду чи частини іноземного уряду;
орган, відповідальний за управління справами на певній території в межах іноземної країни чи території, або осіб, які виконують функції такого органу, або
політичну партію, яка є правлячою політичною партією іноземного уряду.

Що таке “іноземне втручання”, “заборонена поведінка”, “втручальний ефект” та “умова щодо іноземної держави”? У ст. 13 Акта про національну безпеку встановлено кримінальну відповідальність за дії, які відбуваються під впливом чи в інтересах іноземної держави, а ст. 14 та 15 деталізують поняття “втручальний ефект” (interference effect) та “заборонена поведінка” (prohibited conduct). Зокрема, особа вчиняє злочин, якщо (необхідна сукупність ознак):

вона здійснює заборонену поведінку;
стосовно забороненої поведінки виконується умова щодо іноземної держави, та
ця особа має намір чи поводиться необачно щодо того, щоб заборонена поведінка або сукупність дій, частиною якої вона є, мала втручальний ефект.

За таке діяння особа підлягає покаранню у вигляді позбавлення волі на строк не більше 14 років або штраф (або обом таким видам покарання).Втім, для кваліфікації порушення важливо встановити такі елементи, як “заборонена поведінка”, “втручальний ефект” та “умова щодо іноземної держави”.

Що таке “заборонена поведінка”? Відповідно до ст. 15 Акта про національну безпеку, “заборонена поведінка” (що включає як дії, так і бездіяльність) означає:

створення, отримання, зберігання, публікація або поширення будь-якої інформації, документа чи іншу діяльність, пов’язану з ними;
використання чи розповсюдження будь-якої інформаційної системи, мережі або послуг (у тому числі шляхом здійснення кібератак чи іншого несанкціонованого доступу);
надання, пропонування чи обіцянка будь-якої вигоди, послуги, підтримки, фінансування або іншої цінності;
надання чи пропозиція будь-якої неправдивої інформації або інформації, що вводить в оману;
будь-яка інша поведінка, яка за своїм характером здатна призвести до втручального ефекту.

При цьому інформація є неправдивою або такою, що вводить в оману, якщо:

вона хибна, неточна або викладена у спосіб, що може ввести в оману, та
особа, яка її створює, публікує або поширює, усвідомлює, що вона є хибною чи оманливою, або байдужа до цього.

Що таке “втручальний ефект”? Відповідно до ст. 14 Акта про національну безпеку, “втручальний ефект” означає будь-який із таких наслідків (загалом або окремих аспектів):

втручання у здійснення конкретною особою права, гарантованого Конвенцією, у Сполученому Королівстві (розділ 1 Акта про права людини 1998 року (Human Rights Act 1998));
вплив на здійснення будь-якою особою її публічних функцій;
втручання у використання будь-якою особою послуг, що надаються при виконанні публічних функцій, або у спосіб їх використання;
втручання в участь будь-якої особи (крім як під час виконання публічних функцій) у відповідних політичних процесах чи прийнятті політичних рішень, або у спосіб такої участі;
втручання в участь будь-якої особи (крім як під час виконанні публічних функцій) у судових процесах згідно із законодавством Сполученого Королівства, або у спосіб такої участі, або
завдання шкоди безпеці чи інтересам Сполученого Королівства.

Своєю чергою “відповідні політичні процеси” означають:

вибори або референдум у Сполученому Королівстві;
провадження органу місцевого самоврядування;
провадження політичної партії, зареєстрованої у Великій Британії, або
діяльність неформальної групи, що складається з членів або включає членів парламентів або асамблей у складі Сполученого Королівства.

Що таке “умова щодо іноземної держави”? Водночас у ст. 31 Акта про національну безпеку визначено поняття “умова щодо іноземної держави” (foreign power condition), яка дозволяє пов’язати особу з іноземною державою. Зокрема, “умова щодо іноземної держави” вважається виконаною стосовно діяння особи, якщо:

відповідне діяння або систематичні дії, частиною яких воно є, здійснюється “в інтересах або від імені іноземної держави”, та
особа “знає” або, з огляду на інші відомі їй обставини, “повинна обґрунтовано знати”, що це так.

Відповідне діяння або систематичні дії, частиною яких воно є, зокрема, вважається таким, що здійснюється в інтересах або від імені іноземної держави, якщо воно:

“інспіроване” (instigated, або, якщо перекласти на вітчизняний юридичний лад, “підбурюване”) іноземною державою,
здійснюється “за вказівкою або під контролем” іноземної держави,
здійснюється з “фінансовою чи іншою допомогою”, наданою іноземною державою для цієї мети, або
здійснюється “у співпраці з іноземною державою або за згодою з нею”.

При цьому деталізується таке:

враховується “прямий або опосередкований зв'язок” між діянням або систематичними діями та іноземною державою (наприклад, може існувати опосередкований зв'язок через одну або кілька компаній);
діяння особи може бути частиною систематичних дій, що вчиняються самою особою або особою та однією чи кількома іншими особами;
умова щодо іноземної держави також вважається виконаною стосовно діяння особи, якщо особа “має намір, щоб відповідне діяння принесло вигоду” іноземній державі, і в такому випадку не обов'язково ідентифікувати конкретну іноземну державу;
умова щодо іноземної держави може бути виконана стосовно діяння особи, яка обіймає посаду в іноземній державі, підпорядковується їй, є її найнятим працівником або іншим членом персоналу, так само як ця умова може бути виконана стосовно діяння будь-якої іншої особи.

Іноземне втручання у вибори. У ст. 16 Акта про національну безпеку виокремлено порушення у формі іноземного втручання у вибори, для якого необхідне виконання двох умов:

особа вчиняє виборче правопорушення, та
стосовно забороненої поведінки виконується умова щодо іноземної держави (див. згадану вище ст. 31).

Перелік виборчих правопорушень наведено в Частині 1 Додатку 1 (“Таблиця”) Акта про національну безпеку з посиланням на виборче і референдумне законодавство. Серед таких правопорушень:

хабарництво (bribery);
підкуп (treating, в англійській мові це слово ближче за значенням до “частування”, тобто підкуп харчовими продуктами);
неправомірний вплив (undue influence);
неправдиве декларування джерела внесків (false declaration about source of donation);
неповернення внеску (failure to return donations);
порушення обмежень щодо внесків (evading restrictions on donations);
невиконання вимог щодо обліку внесків (failure to comply with requirements about recording donations) та ін.

Співдружність Австралії

Загальне регулювання. Австралія ввела кримінальну відповідальність за іноземне втручання у 2018 році (Акт про кримінальний кодекс 1995 року (Criminal Code Act 1995), розділ 92), прийняла Акт про забезпечення прозорості іноземного впливу (Foreign Influence Transparency Scheme Act, далі — FITSA) та Національну стратегію протидії іноземному втручанню (Countering Foreign Interference in Australia 2024). Австралійська комісія з питань виборів (Australian Electoral Commission) створила Робочу групу із забезпечення доброчесності виборчого процесу (Electoral Integrity Assurance Taskforce), яка, серед іншого, проводить моніторинг інформаційного середовища щодо можливого втручання або дезінформації та сприяє обміну інформацією з відповідними службами у сферах виборів і референдумів.

У згаданій стратегії наголошено, що іноземне втручання може поставити під сумнів відданість австралійців демократичним цінностям та знизити довіру громадськості до доброчесності демократії. У світовому масштабі іноземні уряди намагалися підірвати демократії через втручання у їхні виборчі, політичні та бюрократичні процеси, використовуючи такі методи:

спроби схилити результат виборів на користь кандидата або політичної партії, політика яких є більш сприятливою для іноземного уряду;
спроби приховано впливати, примушувати або корумпувати політичних кандидатів, співробітників політичних штабів чи державних службовців, щоб вони служили іноземним інтересам на шкоду інтересам Австралії;
поширення дезінформації для зниження довіри виборців до чесності виборчих процесів та демократичного уряду.

Як ідентифікують суб’єктів іноземного втручання? У FITSA (розділ 2) разом із поняттям “іноземна держава” (будь-яка країна, крім Австралії, або зовнішня територія незалежно від того, чи є така територія незалежною суверенною державою) подано визначення терміну “іноземний принципал”, яке означає:

іноземний уряд (уряд іноземної держави або її частини, орган влади);
суб'єкт господарювання, пов'язаний з іноземним урядом (враховується ступінь зв’язку з іноземним принципалом через відсоток володіння капіталом або голосами компанії, при цьому маються на увазі не лише юридичні особи, а й контроль над ними, а також той факт, чи члени виконавчого комітету такої особи звикли або зобов'язані (формально чи неофіційно) діяти відповідно до вказівок, інструкцій або побажань іноземного принципала тощо);
зовнішньополітична організація (іноземна політична партія й іноземна організація, яка існує переважно для досягнення політичних цілей);
фізична особа, пов'язана з іноземним урядом (особа, пов'язана з іноземним принципалом, зокрема звикла або зобов'язана (формально чи неформально) діяти відповідно до вказівок, інструкцій або бажань іноземного принципала або якщо іноземний принципал в змозі здійснювати будь-яким іншим способом повний або істотний контроль над такою особою).

Відповідно до підрозділу B розділу 92.2 Кримінального кодексу (Criminal Code Act), суб’єктом втручання може бути будь-яка особа, яка:

діє від імені іноземного суб’єкта чи особи, яка діє від його імені; або у співпраці з іноземним суб’єктом чи особою, яка діє від його імені;
чия поведінка спрямована, фінансується або контролюється іноземним суб’єктом чи особою, яка діє від його імені.

При цьому діяльність особи не обов’язково повинна стосуватися конкретного іноземного суб’єкта або може навіть стосуватися декількох.

Як визначено поняття “вигода”? Відповідно до FITSA (розділ 2), вигода (benefit) охоплює будь-яку вигоду і не обмежується майном.

Як визначено іноземний вплив? У підрозділі 12 розділу 2 FITSA деталізовано поняття діяльності з метою політичного або урядового впливу. Якщо говорити про вплив на вибори чи партії, то вважається, що особа здійснює діяльність із метою політичного або урядового впливу, якщо єдиною або основною метою або суттєвою метою такої діяльності є вплив на одне або декілька з наступного:

процес, пов’язаний із федеральними виборами або призначеним голосуванням;
процес, який стосується зареєстрованої політичної партії;
процес, що стосується члена парламенту, який не є членом зареєстрованої політичної партії;
процес щодо кандидата на федеральних виборах, не підтриманого зареєстрованою політичною партією;
процес щодо фізичної або юридичної особи, яка зареєстрована відповідно до Закону про вибори Співдружності (Commonwealth Electoral Act 1918) як політичний агітатор.

Далі деталізовано, що така діяльність стосується, зокрема:

процесів, пов'язаних із діяльністю партії, зокрема політики з будь-якого питання, що становить суспільний інтерес, адміністративних або фінансових справ;
проведення передвиборчої кампанії особи у зв'язку з федеральними виборами або призначеним голосуванням.

Також наведено приклади процесів, пов'язаних із зареєстрованою політичною партією, зокрема:

процеси, пов'язані з діяльністю партії:
проведення передвиборчої кампанії партії у зв'язку з федеральними виборами або призначеним голосуванням;
обрання або схвалення кандидатів від партії у зв'язку з федеральними виборами;
розподіл преференцій партії на федеральних виборах;
обрання посадових осіб партійного керівництва або делегатів на партійні конференції.

Крім цього, вважається, що особа здійснює діяльність з метою політичного або урядового впливу, якщо єдиною або основною чи суттєвою метою її діяльності є вплив на громадськість або частину громадськості у зв'язку з вищезгаданими процесами.

Як визначають склад правопорушення? У розділі 92 Кримінального кодексу (Criminal Code Act) злочини диференційовано на іноземне втручання загалом і щодо конкретної особи. В будь-якому разі злочинною є поведінка, з такою сукупністю ознак:

поведінка відбувається:
- від імені або у співпраці з іноземним суб’єктом чи особою, яка діє від його імені;
- ця поведінка спрямовується, фінансується або контролюється іноземним суб’єктом чи особою, яка діє від його імені; та
особа має намір, щоб ця поведінка:
- вплинула на політичний або урядовий процес Співдружності, штату чи території; або
- вплинула на здійснення (в Австралії чи за її межами) будь-якого австралійського демократичного або політичного права чи обов’язку; або
- підтримала розвідувальну діяльність іноземного суб’єкта; або
- завдала шкоди національній безпеці Австралії; та
будь-яка частина цієї поведінки:
- є таємною чи передбачає обман; або
- передбачає погрозу заподіяння тяжкої шкоди, незалежно від того, кому саме вона адресована; або
- передбачає вимоги із застосуванням погроз.

За такі діяння передбачене позбавлення волі на 20 років. Окремо встановлено відповідальність за злочини необережного іноземного втручання (15 років позбавлення волі) та підготовку до іноземного втручання (10 років позбавлення волі).

Сполучені Штати Америки

Загальне регулювання. У США проблема незаконного фінансування була частиною Вотергейтського скандалу, що стався ще на початку 1970-х років. Нині Кодекс федеральних правил США (Code of Federal Regulations, далі — CFR) містить 2 розділи, пов’язані з іноземним фінансуванням політичної діяльності:

Розділ 300 з’явився після ухвалення Двопартійного закону про реформування виборчих кампаній (Bipartisan Campaign Reform Act або BCRA, також відомий як Акт Маккейна-Фейнґольда) у 2002 році, а його метою було закрити лазівки, за якими великі внески могли спрямовувати в обхід федеральних обмежень через партії або комітети — особливо для "псевдонефедеральної" діяльності. Прийняття цього закону було покликане обмежити так звані “м’які гроші” (soft money) — внески, які формально не використовуються на підтримку конкретного кандидата, але де-факто можуть впливати на вибори, наприклад через рекламу з “підтримкою ідей” певної партії, кампанії з реєстрації виборців або явки на вибори, а також непряму (приховану) агітацію. Таким чином, § 110.20 CFR стосується переважно “твердих грошей” (hard money) — прямого фінансування, а § 300.2 CFR — “м’яких грошей” (soft money), тобто непрямого фінансування.

Як ідентифікують суб’єктів іноземного втручання? В § 110.20 (a) CFR, крім типового поняття “іноземний громадянин”, також наведене поняття “іноземний принципал”. У § 611 (b) CRF передбачено, що термін “іноземний принципал” охоплює:

уряд іноземної держави та іноземну політичну партію;
особу за межами Сполучених Штатів, якщо не встановлено, що така особа є фізичною особою — громадянином США і має постійне місце проживання на території США, або що така особа не є фізичною особою і створена відповідно до законів США, будь-якого штату чи іншого підпорядкованого США місця та має основне місце ведення бізнесу в США;
товариство, асоціацію, корпорацію, організацію або інше об’єднання осіб, створене за законами іноземної держави або таке, що має основне місце ведення бізнесу в іноземній державі.

У § 300.2 (a) (b) CFR визначені суб'єкти “непрямого” фінансування:

організації, які в рамках поточного виборчого циклу планують здійснювати витрати або виплати у зв'язку з виборами на федеральну посаду, включно з діяльністю, пов'язану з федеральними виборами, або сплатити борг, що виник внаслідок витрат або виплат, пов'язаних із виборами на федеральну посаду у попередньому виборчому циклі;
агенти, які планують вимагати, скеровувати або отримувати будь-які внески, пожертви чи перекази коштів, збирати будь-які кошти або робити чи спрямовувати будь-які пожертви вищезгаданим організаціям (з певними умовами та винятками).

Відповідно до § 300.2 (c) (2) CFR, щоб визначити, чи спонсор прямо або опосередковано створив, фінансує, утримує або контролює певну організацію, необхідно проаналізувати певні факти. При цьому виконання всіх ознак не обов’язкове — достатньо наявності однієї або кількох, щоб зробити висновок про пряме чи опосередковане створення фінансування, утримання організації або контроль над нею. Такими факторами є, зокрема:

організаційний контроль, зокрема коли спонсор має можливість впливати на структуру управління організації (через статути, контракти, внутрішні правила чи неформальні практики) або може наймати, призначати або звільняти керівників чи ключових працівників;
персональний зв’язок, зокрема коли між спонсором і організацією існують спільні працівники чи керівники або відбувався перехід кадрів з однієї структури до іншої (наприклад, колишні працівники партії працюють у пов’язаній ГО;.
фінансовий вплив, зокрема коли спонсор напряму або через посередників надає фінансування чи ресурси на регулярній або значній основі (наприклад, оплата адміністративних витрат або фандрейзинг) або організовує передачу таких коштів через третіх осіб;
заснування та модель функціонування, зокрема коли спонсор брав участь у створенні організації або спонсор та організація мають схожі моделі надходжень і витрат, що вказує на зв’язок у їхній діяльності.

Як визначено поняття “пожертва”? Відповідно до § 300.2 (e) Кодексу федеральних правил США термін “пожертва” означає платіж, дарунок, підписку, позику, аванс, депозит або іншу річ, що має цінність, надану особі, але не включає внески (contributions). Поняття внеску не деталізоване, однак зазвичай маються на увазі прямі внески у вигляді грошей чи іншого майнового блага.

Як ідентифікують свідомий характер залучення коштів? Згідно з § 110.20 (a) CFR, термін "свідомо" (knowingly) означає, що особа повинна:

(i) Мати фактичне знання про те, що джерелом залучених, прийнятих або отриманих коштів є іноземний громадянин;
(ii) Усвідомлювати факти, які дали б підстави розсудливій особі зробити висновок про значну ймовірність того, що джерелом залучених, прийнятих або отриманих коштів є іноземний громадянин; або
(iii) Усвідомлювати факти, які дали б підстави розсудливій особі поставити питання, чи є джерелом залучених, прийнятих або отриманих коштів іноземний громадянин, але не провести належної перевірки.

Далі деталізовано, що до відповідних фактів належать (але не обмежуються ними) такі:

(i) Донор або жертводавець використовує іноземний паспорт або номер паспорта як засіб ідентифікації;
(ii) Донор або жертводавець вказує іноземну адресу;
(iii) Донор або жертводавець робить внесок або пожертву за допомогою чека або іншого письмового платіжного документа, виписаного на іноземний банк, або шляхом банківського переказу з іноземного банку; або
(iv) Донор або жертводавець проживає за кордоном.

Яка комунікація є залученням коштів? Перевагою регулювання США є зазначення прикладів того, яка комунікація свідчить про спонукання до фінансування. Так, відповідно до § 300.2 (m) CFR, залучення коштів — це усне або письмове звернення, яке, коли його тлумачити відповідно до обґрунтованого розуміння в контексті, в якому воно зроблене, містить чітке повідомлення з проханням, запитом або рекомендацією іншій особі зробити внесок, пожертву, переказ коштів або іншим чином надати будь-що, що має цінність. Особливості цього регулювання:

Широке визначення. Залучення коштів — це будь-яке прохання, запит або рекомендація (пряме чи опосередковане) іншій особі зробити внесок, пожертву або надати іншу цінність. Не важливо, чи ви говорите прямо, чи лише натякаєте.
Акцент на контекст. Будь-яке повідомлення аналізується в контексті, в якому воно було зроблене. Якщо звичайна людина в конкретній ситуації зрозуміє повідомлення як заклик зробити внесок, то воно вважатиметься залученням коштів.
Зазначення способу здійснення внеску теж є залученням фінансування. Якщо ви надаєте комусь конверт з адресою для пожертв, посилання на сторінку для онлайн-оплати або спеціальний номер телефону для внесків — це автоматично вважається залученням коштів.
Непрямі натяки прирівнюються до прямих прохань. Регулювання охоплює хитрі та завуальовані фрази. Наприклад:
1. “Я не забуду тих, хто допоможе нам на цьому етапі”.
2. “Я бачу, вас немає у списку наших донорів”.
3. “Мені не можна просити, але ось адреса, на яку приймаються внески”.
4. Навіть ствердний кивок у відповідь на запитання про пожертву вважається залученням фінансування.
Передбачені винятки. Це загальні вислови подяки та політичної підтримки, в яких немає конкретного заклику до фінансової дії. Наприклад, фрази на кшталт “Дякую за підтримку нашої партії” або “Вкрай важливо підтримати весь наш список на виборах” дозволені, оскільки не містять прохання надати гроші чи іншу цінність.

Молдова

Загальне регулювання. Ситуація в Молдові — одна з найбільш наближених до українського контексту через існування тимчасово окупованих територій, активне втручання росії, територіальну близькість, а також схожу правову систему. В Молдові так само є Закон про політичні партії та Виборчий кодекс, які є матеріальною основою для встановлення обмежень щодо фінансування політичних партій, виборчих і референдумних кампаній. Водночас, готуючись до російського втручання у вибори та референдум 2024–2025 років, влада Молдови ввела у 2022 році в Кримінальний кодекс статтю 181-3, яка передбачає кримінальну відповідальність за незаконне фінансування політичних партій, ініціативних груп, конкурентів на виборах або учасників референдумів. Крім цього, для ефективної боротьби з явищем виборчої корупції та пов'язаними з нею аспектами певні зміни до законодавства було внесено у 2025 році.

Законодавство про політичні партії та вибори. Як і в Україні, Закон про політичні партії (ч. 6 ст. 26) та Виборчий кодекс (ч. 5 ст. 54) Молдови забороняють фінансувати партії та вибори іноземним громадянам, особам без громадянства, іноземним юридичним особам, в тому числі з іноземним або змішаним капіталом.

Водночас у законодавстві Молдови прямо встановлена заборона здійснювати фінансування від імені третіх осіб, а максимальні розміри внесків крім загальних обмежень додатково прив’язано до відсотка від річного доходу певної категорії осіб. Наприклад, згідно з ч. 4 ст. 57 Виборчого кодексу, розмір внеску не може перевищувати:

для фізичних осіб, у тому числі підприємців, — 30 відсотків їхнього річного доходу, зареєстрованого за попередній календарний рік;
для державних працівників та службовців — 10 відсотків їхнього річного доходу;
для тих, хто отримує тільки стипендії або інші соціальні виплати, — 30 відсотків щорічної стипендії або інших соціальних виплат, отриманих за попередній календарний рік.

Такі обмеження покликані боротися з підставними донорами, які часто є інструментом незаконного фінансування виборів та політичних партій, у тому числі іноземними державами.

Законодавство про юридичну відповідальність. У Кримінальному кодексі Молдови в 2022 році було запроваджено ст. 181-3 “Незаконне фінансування політичних партій, ініціативних груп, конкурентів на виборах або учасників референдумів”, яка передбачає:

(1) Фінансування політичних партій, ініціативних груп, конкурентів на виборах або учасників референдумів із заборонених законом джерел, вчинене у великих розмірах, — карається позбавленням волі на строк від 3 до 6 років з накладенням штрафу в розмірі від 850 до 1350 умовних одиниць та з позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк від 2 до 7 років, а у випадку юридичної особи — штрафом у розмірі від 9000 до 13 000 умовних одиниць із позбавленням права займатися певною діяльністю або з ліквідацією юридичної особи.
(2) Дії, передбачені частиною (1), вчинені:
- a) в інтересах організованої злочинної групи або злочинної організації;
- b) особою, яка знала або повинна була знати, що обіцяні, запропоновані або надані гроші, майно, послуги чи інші вигоди надійшли від організованої злочинної групи, злочинної організації;
- c) особою, яка знала або повинна була знати, що обіцяні, запропоновані або надані гроші, майно, послуги чи інші вигоди надійшли від іноземної держави, іноземної організації, неконституційного утворення або їхніх представників,
- d) в особливо великих розмірах, — караються позбавленням волі на строк від 7 до 15 років з накладенням штрафу в розмірі від 1850 до 2350 умовних одиниць та з позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк від 5 до 10 років, а у випадку юридичної особи — штрафом у розмірі від 16 000 до 20 000 умовних одиниць з позбавленням права займатися певною діяльністю або з ліквідацією юридичної особи.

Відповідно до ст. 126 Кримінального кодексу Молдови, оцінка розміру відбувається з прив’язкою до вартості добутих, отриманих, виготовлених, знищених, забруднених, використаних, перевезених, реалізованих, переміщених через митний кордон цінностей, тих, що перебувають на зберіганні, а також вартості шкоди, завданої особою чи групою осіб, що перевищує:

для великого розміру — 20 прогнозованих середньомісячних заробітних плат по економіці, встановлених постановою Уряду, чинною на момент вчинення діяння;
для особливо великого розміру — 40 прогнозованих середньомісячних заробітних плат по економіці, встановлених постановою Уряду, чинною на момент вчинення діяння.

Ще до появи ст. 181-3 застосовувалися окремі положення ст. 181-2 “Порушення порядку управління фінансовими коштами політичних партій або виборчих фондів” (на її окремі частини посилався Конституційний суд Молдови під час заборони проросійської політичної партії “Шор”):

(1) Фальсифікація звітів про фінансовий менеджмент ініціативних груп та політичних партій та/або звітів про фінансування виборчих кампаній з метою підміни чи приховування особистості донорів, обсягу зібраних коштів або призначення чи обсягу використаних коштів, а також використання незадекларованих, неналежних або отриманих з-за кордону коштів, вчинені у великих розмірах (найтяжча санкція для фізичних осіб — до 5 років позбавлення волі, для юридичних — ліквідація).
(3) Вимагання або отримання шляхом вимагання пожертв для політичних партій, виборчих фондів та/або фондів, призначених для ініціативних груп (найтяжча санкція для фізичних осіб — від 1 до 5 років позбавленням волі, для юридичних — ліквідація).
(5) Свідоме прийняття політичною партією, ініціативною групою або конкурентом на виборах фінансування від організованої злочинної групи або злочинної організації чи угруповання (найтяжча санкція для фізичних осіб — від 7 до 10 років позбавленням волі, для юридичних — ліквідація).
(6) Особа, яка вперше вчинила як пособник дії, передбачені частинами (1) або (5), може бути звільнена від кримінальної відповідальності на стадії кримінального переслідування, якщо вона з'явилася з повинною або викрила виконавця, організатора чи підбурювача злочину й активно сприяла розкриттю або запобіганню злочину.

Законодавство про протидію екстремізму. У Молдові ще з 2003 року діє Закон про протидію екстремістській діяльності. У його ст. 1 екстремізм визначено як позицію, доктрину деяких політичних течій, які з урахуванням крайніх теорій, ідей чи поглядів прагнуть у вигляді насильницьких чи радикальних заходів нав'язати свою програму. Також у законі подані приклади форм екстремістської діяльності. Згаданими вище змінами до законодавства у 2025 році було внесено й окремі зміни до цього закону та запроваджено нові статті в Кримінальному кодексі Молдови, а саме:

Стаття 346-1. Керівництво екстремістською організацією, організація її діяльності або участь у ній (найтяжча санкція — від 4 до 8 років позбавлення волі);
Стаття 346-2. Поширення матеріалів екстремістського характеру (найтяжча санкція — до 3 років позбавлення волі).

Що не менш важливо, ці статті було закріплено у Розділі XVII, який стосується злочинів проти публічної влади та безпеки держави, серед яких — державна зрада, шпигунство, захоплення державної влади, сепаратизму та ін.

Румунія

Загальне регулювання. Досвід Румунії цікавий з огляду на анулювання Конституційним судом країни результатів виборів президента у 2024 році. Хоча національне законодавство не зазнало (на відміну від Молдови) спеціальних змін, спрямованих на протидію іноземному фінансовому втручанню, це не завадило суду скасувати результати виборів із посиланням на відповідні факти. Зокрема, у Рішенні № 32 від 6 грудня 2024 року, констатуючи порушення виборчого законодавства в частині фінансування передвиборчої кампанії, Конституційний суд Румунії послався не на конкретні його положення, а на ст. 37 Конституції Румунії (право бути обраним), принцип прозорості фінансування виборчої кампанії, а також міжнародні стандарти (наприклад пп. 107 та 108 Пояснювальної доповіді до Кодексу належної практики у виборчих справах).

Законодавство про фінансування політичних партій та виборів. В Румунії існує спеціальний Закон щодо фінансування діяльності політичних партій та виборчих кампаній № 334 від 17 липня 2006 року. Відповідно до його ч. 1 та 2 ст. 15, прийняття пожертв від інших держав або від організацій із-за кордону, а також від фізичних осіб, які не мають громадянства Румунії, чи від юридичних осіб іншої національності, ніж румунська, заборонено. Втім, існує три винятки:

пожертви від громадян держав-членів Європейського Союзу, які мають місце проживання в Румунії та є членами політичної партії, якій вони надали пожертву;
пожертви у вигляді матеріальних засобів, необхідних для політичної діяльності, які не є матеріалами виборчої агітації, отримані від міжнародних політичних організацій, до яких відповідна політична партія є афілійованою, або від політичних партій чи політичних формувань, що перебувають у відносинах політичної співпраці;
агітаційні матеріали, що використовуються винятково під час виборчої кампанії для обрання представників Румунії до Європейського парламенту.

Початкова редакція закону встановлювала лише заборону на іноземне фінансування, а винятки з’явилися після змін 2015 року, якими також дозволили використовувати грошові позики від фізичних та юридичних осіб як джерела фінансування політичних партій. Втім, на ризиках таких змін наголошували у науковій літературі, наводячи приклад кредитування російським банком партії “Національний фронт” у Франції з огляду на той факт, що Марін Ле Пен (лідер партії) постійно вихваляла дії росії в Україні та звинувачувала Захід у кризі, а члени цієї партії в Європейському парламенті голосували проти резолюції, яка засуджувала росію.

Законодавство про юридичну відповідальність. Кримінальний кодекс Румунії (Закон № 286/2009) не містить спеціальних статей щодо кримінальної відповідальності за іноземне фінансування політичних партій чи виборчих кампаній (у тому числі в розділі IX “Виборчі правопорушення”). Можуть бути кваліфіковані лише інші діяння, пов’язані з таким фінансуванням, зокрема корупційні правопорушення (Розділ V), фальсифікація або підробка документів (Розділ VI).

Втім, у ст. 52 Закону щодо фінансування діяльності політичних партій та виборчих кампаній № 334 від 17 липня 2006 року порушення ч. 1 ст. 15 визнається адміністративним правопорушенням (якщо воно не було вчинене за таких умов, щоб вважатися злочином відповідно до кримінального законодавства) і карається штрафом від 10 до 25 тис. леїв. Санкції можуть застосовуватися (залежно від випадку) до політичної партії, політичного альянсу, організації громадян, що належать до національних меншин, незалежного кандидата, фінансового представника та/або донора, а також до інших осіб. Крім цього, передбачено 3-річний строк давності з дати вчинення діяння.

Заслуговує на увагу й положення ст. 53 Закону щодо фінансування діяльності політичних партій та виборчих кампаній № 334 від 17 липня 2006 року, яка передбачає, що правопорушник перераховує до державного бюджету грошові суми та/або грошовий еквівалент майна і послуг, що становили предмет правопорушення, на підставі рішення Постійного виборчого органу (головний орган Румунії, що відповідає за організацію та контроль за проведенням виборів і фінансуванням партій). Такий само підлягають зарахуванню до державного бюджету пожертви, прийняті політичною партією, яка перебуває в процесі розпуску, або політичною партією, що діє на підставі зміненого статуту.

Попередні висновки

Попри те, що остаточні рекомендації можна буде зробити за результатами комплексного дослідження, аналіз законодавства Великої Британії, Австралії, США, Молдови та Румунії дозволяє зробити попередні висновки про необхідність вжиття для України таких заходів:

Стратегія з протидії. Протидія іноземному фінансовому втручанню у вибори та діяльність партій має бути частиною загальної стратегії підвищення прозорості в політиці, що передбачає запровадження спеціальних реєстрів для розмежування незаконного втручання і правомірного впливу (наприклад, як це було з FIRS у Великій Британії), прийняття окремих стратегій та регулювань (Австралія), посилення правил звітування, а також протидію фінансуванню третіми особами (Молдова).
Спеціальне (рамкове) законодавство. Для протидії іноземному фінансовому втручанню може бути прийнятий окремий рамковий закон (як у Великій Британії). Втім, в Україні це ускладнюється тим, що зміни до Кримінального кодексу та Кодексу про адміністративні правопорушення слід вносити окремо. Відсутність спеціального регулювання може підривати виборчий процес і вимагати реакції шляхом скасування результатів голосування використовуючи загальні принципи (Румунія). Однак це значно складніше і залежить від моделі (який орган та за яких підстав ухвалює рішення) і самої можливості визнання результатів голосування недійсними. Тож для використання менш радикальних способів протидії необхідне спеціальне законодавство.
Прирівняння іноземного втручання до загроз для національної безпеки або тяжких злочинів. Не можна недооцінювати суспільну небезпечність іноземного фінансового втручання у вибори та діяльність партій, ставити їх на рівень звичайних правопорушень у сфері виборів чи політичного фінансування. Такі правопорушення слід розглядати як загрозу для національної безпеки (як-от згідно з National Security Act у Великій Британії), також за них мають бути передбачені санкції на рівні тяжких злочинів. Наприклад, у Великій Британії максимальне покарання становить 14 років позбавлення волі, у Молдові — 15, в Австралії — 20.
Запровадження чітких та деталізованих юридичних визначень. Чітка юридична регламентація потрібна для ефективного розслідування. Наприклад, Австралія широко тлумачить поняття "іноземний принципал", включаючи до нього не лише уряди, а й пов'язаних із ними осіб та компанії, що діють за їхніми "вказівками чи побажаннями". Велика Британія детально визначає "заборонену поведінку", "втручальний ефект" та "умову щодо іноземної держави". США визначають поняття “свідомо”, “залучення коштів”, “іноземні принципали”. Загалом доречним є регулювання всіх елементів причинно-наслідкового зв’язку між протиправним діянням та небезпечними наслідками.
Сприяння доказуванню через формулювання умислу. Закордонне регулювання передбачає певну гнучкість у формулюваннях складів правопорушень, особливо в частині умислу, наміру, формулювань “свідоме” і тотожних. Зокрема, може вимагатися, що про іноземне втручання особа “повинна обґрунтовано знати, що діє в інтересах або від імені іноземної держави” (Велика Британія), “має намір, щоб поведінка вплинула на здійснення будь-якого австралійського демократичного або політичного права чи обов’язку” (Австралія), “усвідомлювати факти, які дали б підстави розсудливій особі зробити висновок про значну ймовірність того, що джерелом залучених, прийнятих або отриманих коштів є іноземний громадянин” (Сполучені Штати Америки), “знала або повинна була знати, що обіцяні, запропоновані або надані гроші, майно, послуги чи інші вигоди надійшли від іноземної держави, іноземної організації, неконституційного утворення або їхніх представників” (Молдова).
Протидія непрямому іноземному фінансуванню. Іноземне фінансове втручання у вибори та діяльність партій часто відбувається приховано, що вимагає використовувати непрямі методи боротьби. Зокрема, йдеться про протидію підставним донорам, прив’язку розмірів внесків до доходу особи (Молдова), заборону непрямого фінансування (аналогу “твердих грошей” у Сполучених Штатах Америки), широке визначення понять “внесок”, “вигода” чи “пожертва” (Австралія, Сполучені Штати Америки).

Цей матеріал профінансовано в рамках програми міжнародного розвитку уряду Сполученого Королівства Великої Британії та Північної Ірландії, але висловлені в ньому погляди не обов'язково відображають офіційну політику уряду Сполученого Королівства Великої Британії і Північної Ірландії.