ОПОРА продовжує досліджувати інструменти громадської участі у Львівській міській територіальній громаді в умовах воєнного стану. Ми з'ясовуємо, наскільки ефективно вони працюють і чи допомагають у розв’язанні місцевих проблем. Раніше ми вже аналізували використання електронних петицій протягом 2021–2023 років. Цього разу об’єктом нашого аналізу є інший партисипативний інструмент — громадські слухання — у 2018–2023 роках.
Стаття 13 Закону “Про місцеве самоврядування” визначає громадські слухання як “зустріч з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування”. Пропозиції, які вносять за результатами громадських слухань, є обов'язковими до розгляду органами місцевого самоврядування.
Статут територіальної громади міста Львова (2017) містить загальні положення про цей інструмент. Окремим додатком до Статуту є Положення про порядок проведення громадських слухань у м. Львові, в якому детальніше прописані всі процедури. До прийняття цих документів діяв тимчасовий порядок проведення громадських слухань.
Важливо зауважити, що громадські слухання проєктів генерального плану м. Львова, планів зонування і детальних планів територій (або внесення змін до них) відбуваються у порядку, визначеному цим Положенням та іншим профільним законодавством (Закон “Про регулювання містобудівної діяльності”, Порядок проведення громадських слухань щодо проектів містобудівної документації на місцевому рівні), тому процедури їх проведення відрізняються.
На сайті Львівської міської ради найдавніші громадські слухання датуються початком 2012 року. Серед них є ті, які ініційовані мешканцями, і ті, які пропонує місто. Вони мають різні процедури.
Громадські слухання, ініційовані мешканцями
Метою громадських слухань є зустріч з депутатами чи посадовими особами, під час яких мешканці заслуховують їх та подають пропозиції щодо проблем місцевого значення. Це можуть бути будь-які питання локального або загальноміського значення, що належать до відання місцевого самоврядування Львівської міської територіальної громади, крім питань, пов’язаних з обранням, призначенням і звільненням посадових осіб, які належать до компетенції львівського міського голови, Львівської міської ради та її виконавчих органів.
Ініціатором громадських слухань може бути повнолітній член Львівської міської територіальної громади (внесений до Реєстру територіальної громади). Ініціативу їх проведення повинні підтримати не менше 75 членів територіальної громади м. Львова.
Процедура проведення громадських слухань, ініційованих мешканцями
Підготовчий етап передбачає подачу ініціатором таких документів:
- повідомлення про проведення ГС (за зразком),
- інформаційна довідка про предмет ГС (опис проблеми, очікувані наслідки),
- підписи на підтримку актуальності проблеми (не менше 75 осіб),
- копії персональних документів (для підтвердження факту повноліття та проживання у громаді),
- за бажанням — інші інформаційно-аналітичні матеріали та проєкти документів, які ініціатор пропонує винести на ГС.
Протягом 5 робочих днів з дня отримання цих документів уповноважений виконавчий орган Львівської міської ради спільно з ініціатором визначає дату громадського слухання та оприлюднює відповідне оголошення на сайті Львівської міської ради.
Проведення ГС. Громадське слухання має відбутися е раніше 10 і не пізніше 25 календарних днів від дати публікації оголошення. Громадські слухання призначають, як правило, на неробочий час у приміщенні з достатньою кількістю місць, розташованому на території частини міста, проблем якої стосуються ГС.
На слуханнях обов’язково має бути присутній їх ініціатор. Також обов'язковою є присутність авторів проєктів документів, які виносять на слухання, представника постійної профільної депутатської комісії, а також керівника/заступника профільного виконавчого органу міської ради. Депутата, обраного у відповідному окрузі, обов'язково повідомляють про слухання.
За результатами події секретар (який обирають на слуханнях за поданням їх ініціатора) складає протокол громадського слухання та не пізніше ніж через 5 робочих днів передає його уповноваженому виконавчому органу. У разі ненадання протоколу громадських слухань останні вважаються такими, що не відбулися.
Врахування чи відхилення пропозицій ГС. Львівський міський голова розглядає і приймає рішення про затвердження протоколу громадських слухань та визначення осіб, відповідальних за розгляд пропозицій, або ж його відхилення із зазначенням причини. Такі посадові особи зобов’язані протягом 14 календарних днів від часу затвердження протоколу надати уповноваженому виконавчому органу міської ради інформацію про результати розгляду пропозицій громадського слухання і подальші кроки щодо вирішення питання, яке було предметом слухання. За результатами розгляду пропозиції можуть бути враховані, відхилені або частково враховані.
Візуалізація алгоритму проведення слухань доступна за посиланням.
Громадські слухання, ініційовані містом (щодо містобудівної документації)
Містобудівна документація — затверджені текстові і графічні матеріали, які регулюють планування, забудову й інше використання територій (Закон України “Про основи містобудування”). Відповідно до ст. 21 цього закону, розроблені проєкти містобудівної документації на місцевому рівні підлягають обов'язковому громадському обговоренню. Забороняється затвердження на місцевому рівні містобудівної документації без проведення громадського обговорення її проєктів.
Кабінет Міністрів України затвердив окремий “Порядок проведення громадських слухань щодо проектів містобудівної документації на місцевому рівні”. З жовтня 2022 року цей документ викладений у новій редакції (попередня його редакція затверджена у 2011 році). У ньому громадські слухання визначені як “обов’язковий публічний захід, що здійснюється в рамках процедури громадського обговорення проекту містобудівної документації, метою проведення якого є врахування громадських інтересів”.
Затверджене Львівською міською радою Положення про громадські слухання визначає: “Громадське слухання з питань містобудування проводиться у форматі збору пропозицій впродовж визначеного терміну та публічних представлень проєктів містобудівної документації.” Взяти участь у них можна через подання усних чи письмових пропозицій. Письмові пропозиції громадськості реєструє орган місцевого самоврядування, а розглядають розробником і замовник проєктів містобудівної документації у місячний строк. За результатами розгляду пропозицій заявнику надають відповідь про їх врахування або обгрунтовану відмову.
Отже, громадські слухання щодо містобудівної документації є передусім ознайомчими, хоча присутні на них мешканці також можуть подавати свої усні чи письмові пропозиції.
Такі громадські слухання проводять у строк, визначений для процедури громадського обговорення, але не раніше 10 днів з дати оприлюднення проєкту містобудівної документації на місцевому рівні. Вони відбуваються у відкритому режимі, також проводиться їх вебтрансляція, відео- та/або аудіозапис.
Як відбуваються громадські слухання у Львові
ОПОРА проаналізувала проведенні громадські слухання за останні 3 роки, щоб з'ясувати вплив на них повномасштабного вторгнення. Ми звернулися із запитом на інформацію про актуальні дані щодо цього інструменту безпосередньої участі. У своїй відповіді Департамент “Секретаріат ради” вказав, що вся актуальна інформація відображена в однойменному розділі на сайті ЛМР. Зважаючи на те, що за останні три роки мешканці не ініціювали громадські слухання, період аналізу ми збільшили до 2018–2023 років.
Кількість щорічних громадських слухань (ініційованих різними суб'єктами) поступово зменшувалася — з 48 у 2018 році до 15 у 2023-му. Найменшу їх кількість — 10 — зареєстровано у 2022 році.
Варто зауважити, що існувала велика перерва у проведенні слухань між 2020 та 2021 рокам. Останні слухання у 2020 році відбулися на початку березня, а перші слухання у 2021 році — аж у травні. Ця перерва пов'язана з обмеженнями через пандемію COVID-19. Так, анонсовані в березні 2020 року обговорення та громадські слухання проєкту детального плану території були проведені в травні–червні 2021 року. Участь у них можна було взяти за умови дотримання карантинних обмежень (наявності сертифікату про повну вакцинацію або негативного ПЛР-тесту на COVID-19 чи інших передбачених протоколом міської комісії ТЕБ і НС документів).
Протягом 2020–2023 років мешканці ініціювали лише одне громадське слухання — щодо альтернативи будівництва багатоквартирного будинку. Інші 58 громадських слухань були ініційовані містом в рамках обов'язкових громадських обговорень містобудівної документації (обговорення проєктів внесення змін до детального плану територій — 53 слухання, обговорення проєктів внесення змін до затвердженої містобудівної документації — 5).
Серед переліку громадських слухань є також громадське обговорення проєкту договору про співробітництво з Бібрською міською радою у сфері освіти у формі спільного фінансування (утримання) комунальної установи "Інклюзивно-ресурсний центр Личаківського району м. Львова". Ініційоване воно Департаментом міської агломерації відповідно до вимог Закону України “Про співробітництво територіальних громад”. Однак таке обговорення є радше консультацію з громадськістю, а не громадським слуханням.
У 2019 році 38 слухань стосувалися розробки, змін детального плану території (23 слухання ініційовані містом, а 15 — мешканцями). І хоча ті слухання, які ініційовані мешканцями не містять всіх проєктів документів про внесення змін до плану територій (як це відбувається при слуханнях щодо детального плану територій, які ініціює місто), їхня тематика відповідає обговоренню детальних планів чи містобудівної документації.
У 2018 році 41 слухання було про детальні плани території (36 ініційовані містом, 5 — мешканцями).
Час проведення. У локальному Положенні громадські слухання, які ініційовані мешканцями мають бути проведені переважно у неробочий час. Натомість такої вимоги щодо слухань в рамках обговорення містобудівної документації немає. Перші слухання 2021 року проводилися з 17:00, однак потім ця практика змінилася — більшість із них проводять ц робочий час (з 15:00). Зважаючи на те, що учасникам слухань потрібно прийти заздалегідь, аби пройти реєстрацію та отримати мандат це значно ускладнює безпосередню участь у таких заходах працюючих мешканців.
Місцем проведення таких заходів у 2021 році були різні комунальні установи Львова — переважно районні адміністрації чи культурні центри. Натомість пізніше більшість (13 із 15 у 2023 році) слухань проводили в Центрі архітектури, дизайну та урбаністики “Порохова вежа”. Втім, не завжди ця локація корелює з тією місцевістю, щодо якої відбувається обговорення. Наприклад, 9 січня 2024 року тут відбулося громадське слухання проєкту детального плану території у районі вулиць проектованої 11 та проектованої 12 у с. Великі Грибовичі. 10 січня тут обговрювали детальних план території у районі вулиці проєктованої 3 в селі Малехів (обидва слухання ініційовані ще в 2023 році).
Крім того, це місце не є доступним для маломобільних груп населення.
Кількість учасників. Найбільша кількість учасників протягом 2021–2023 років зареєстровано на громадських слуханнях в межах обговорення проєкту детального плану території у районі вул. Стрийської, вул. Княгині Ольги, які відбулися в грудні 2021 року. Тоді участь взяло 119 осіб. Однак така кількість учасників радше виняток. Адже всього за ці три роки на слуханнях були зареєстровані 668 мешканців (цілком імовірно, що деякі мешканці могли брати участь у кількох слуханнях, а отже, враховуватися кілька разів). Були також і слухання, на яких не зареєстровано жодного учасника (4 квітня 2023 року — слухання проєкту детального плану території у районі вул. Т. Шевченка, вул. Конвеєробудівників, залізничної колії).
Загалом можна спостерігати тенденцію до зменшення зацікавленості мешканців до участі у слуханнях. У 2023 році кількість учасників значно зменшилася — серед 15 слухань на двох було більше 20 осіб, на одному — 12, тоді як на інших слуханнях — менше 10 осіб.
Під час громадських слухань 2021–2023 років учасники подали 70 усних пропозицій (для порівняння: письмових пропозицій, надісланих до проведення слухань, було 63). На 11 слуханнях (чверть від усіх) не подали жодної усної та письмової пропозиції.
Попри те, що повинен вестися аудіо- чи відеозапис усіх слухань, на YouTube-каналі Львівської міської ради в списку громадських слухань є лише 23 відеозаписи. Тільки 9 з них є записом громадських слухань (останні 2018 року), інші — це консультації з громадськістю. В тематичному розділі громадських слухань також не завжди є відповідні відео- чи аудіозаписи.
Що востаннє обговорювали на слуханнях за ініціативи мешканців
Як ішлося вище, останнє громадське слухання, ініційоване мешканцями громади, відбулося у 2020 році (єдине за той рік). Раніше, у 2019 році, таких слухань було 15, а у 2018 році — 10
Серед цих 26 слухань 2 визнані такими, що не відбулися, через невчасне подання (або неподання) протоколу громадських слухань. У 2019 році це було слухання щодо недопущення розроблення детального плану території, обмеженої вул. Вороного, вул. Руданського, вул. Ліста, вул. Коперника, пл. Міцкевича, просп. Шевченка і забудови ділянок вул. Ліста 6 та вул. Вороного 4; у 2018 — слухання щодо недоцільності підняття вартості за проїзд пасажирів у міському електротранспорті без обґрунтування тарифу перевезень та стратегії розвитку ЛКП «Львівелектротранс».
По двох громадських слуханнях протоколу на сайті Львівської міської ради немає, а отже, ми не можемо зробити висновки, чи вони відбулися (слухання 2020 року про альтернативу будівництву багатоквартирного будинку за адресою вул. Корсунська 20; та слухання 2019 року щодо проєкту реконструкції вул. Б. Хмельницького і прилеглих вулиць). Протокол слухання 2018 року щодо регулювання сфери літніх майданчиків закладів громадського харчування у м. Львові не доступний для перегляду.
Інші ж слухання вважаються такими, що відбулися, їх протоколи подані, а пропозиції опрацьовані та підтримані / відхилені чи підтримані частково.
Найбільше людей зареєструвалися на слухання щодо будівництва сміттєпереробного заводу на вулиці Пластовій, 13 у 2018 році — 352 особи. На слуханнях у 2019 році щодо встановлення тарифів на перевезення пасажирів у міському електричному транспорті зареєстровано 200 осіб. За рік до них, у листопаді 2018 року, також відбувалися слухання про недопущення підняття ціни на проїзд у громадському транспорті м. Львова без суттєвого покращення якості обслуговування та графіку маршрутів, де були присутні 170 осіб. Найменше зареєстрованих учасників — 15 — зареєструвалия на слухання щодо будівництва багатоповерхового будинку з підземним паркінгом (м. Львів, вул. Рівна 19).
Загалом за 2019 рік у слуханнях, ініційованих мешканцями взяло участь 1025 осіб, а у 2018 році — 1023 особи.
Тарас Хавунка, керівник аналітично-адвокаційного центру “Львівський регуляторний хаб”, ініціатор громадського слухання у 2018 році, пояснює зменшення зацікавленості мешканців у громадській участі так: “Наразі інший порядок денний, інші виклики, проблеми. Зокрема, значно менше місцевих видатків іде на поточні питання, менше предметів для обговорення на рівні громади. Окремо варто згадати, що немає громадського бюджету”.
Тематика слухань, ініційованих мешканцями, переважно містобудівна — недопущення будівництва багатоквартирних житлових будинків або ж обмеження поверховості, незгоду з розробленням детального плану територій, внесення змін до Генплану або ж стосується громадського транспорту та вартості проїзду в ньому (4 слухання за 2018–2019 роки). Тут варто звернути увагу, що останнє питання також було одним із найчастіше згадуваних проблем серед електронних петицій, які ми проаналізували у попередньому матеріалі. Серед інших тем слухань були два щодо збереження стоматологічної поліклініки у Залізничному районі м. Львова (у 2018 та 2019 році) та слухання щодо регулювання сфери літніх майданчиків закладів громадського харчування у м. Львові.
Громадські слухання проводять переважно в актових залах комунальних установ на території, прилеглій до тієї, яка є предметом громадських слухань. Час початку громадських слухань, ініційованих мешканцями, — переважно 17:30 чи пізніше.
Зробити висновки щодо врахування поданих пропозицій важко, адже з 26 слухань 2 визнані такими, що не відбулися, а щодо 10 немає матеріалів про розгляд поданих пропозицій. Зокрема, немає результатів розгляду пропозицій наймасовіших слухань — про будівництво сміттєпереробного заводу, трьох слухань про тарифи на перевезення в громадському транспорті, слухань щодо збереження ґрунтових сертифікованих тенісних кортів як бази ДЮСШ “Спартаківець”.
Тенденції щодо прийняття пропозицій чи їх відхилення виділити неможливо, адже зміст пропозицій різний. Є слухання, де майже всі пропозиції відхилені, а є такі, де все враховано. Наприклад, на слуханні “щодо врегулювання окремих питань мешканців вул.Топольної: внесення змін в генплан Львова, ремонт дороги мережі вулиць Топольної, Гордієнка, Топольних провулків у 2020 році” 10 з пропозицій відхилено, 1 (щодо встановлення світлофорів та визначення безпечної швидкості) враховано частково. А на слуханні “щодо недопущення нових будівництв на території мікрорайону вулиці Щурата до практичного покращення інфраструктури мікрорайону” — всі 5 пропозицій (про передбачення наявності паркінгів, дитячих майданчиків, скверів, садочку та школи) враховано чинною містобудівною документацією (однак це не означає, що враховано при реалізації). Якщо ж аналізувати 13 слухань, матеріали розгляду пропозицій яких наявні на сайті, то статистично серед 87 поданих пропозицій повністю враховані 28, частково враховані 6, 26 відхилені, щодо 27 надані роз'яснення.
Ігор Зінкевич, ініціатор громадського слухання щодо недопущення підняття ціни на проїзд у громадському транспорті м. Львова без суттєвого покращення якості обслуговування та графіку маршрутів у 2018 році, розповідає про причини зменшення зацікавленості мешканців у громадських слуханнях:
“По-перше зараз інші пріоритети, по-друге, середовище залишилося без активного складу. Не забуваймо, що люди, які були активними в житті міста, долучилися до інших процесів — чоловіки пішли воювати, жінки, якщо не виїхали за кордон, взялися за волонтерство. Крім того, на жаль, громадські слухання не виконують своєї основної функції — врахування і виконання пропозицій мешканців. Ці пропозиції не беруться до уваги, хоча мали б бути в пріоритеті. Мені не подобається позиція мерії щодо створенню робочих груп, круглих столів — це більше ‘заговорювання’ теми. На мою думку, для покращення цього механізму потрібно переходити на онлайн-платформи. Так легше залучити професіоналів певної галузі, які могли б донести свою професійну позицію. Фактично з ковідних часів ми перейшли в онлайн, тому цей механізм доступний. Але з однією умовою — висвітлення цих процесів, щоб вони були максимально доступними. Наразі є дещо однобоке висвітлення діяльності у міській раді, наприклад, засідання міської комісії з безпеки дорожнього руху у Львівській міській раді, до якої я входжу, досі не транслюють онлайн і досі немає даних поіменного голосування.”
Минуло вже чотири роки відтоді, як мешканці Львівської громади востаннє самостійно ініціювали громадські слухання (січень 2020 року). Усі інші 59 слухань у 2020–2023 роках відбулися на вимогу законодавства. Це може бути одним з індикаторів того, що громадські слухання щонайменше не працюють як активний партисипативний інструмент. Водночас така тенденція може сигналізувати, що з різних причин цей нструмент не має популярності й довіри серед мешканців, які не переконані, що за його посередництвом можна впливати на рішення.
Понад 80% питань, розглянутих під час громадських слухань у Львівській громаді у 2018–2023 роках, мали стосунок до містобудівної документації. Перш за все, через те, що є вимога українського законодавства про обов’язковість їх розгляду на слуханнях, але також через те, що самі мешканці часто ініціювали слухання на ці теми.
З кожним наступним роком кількість громадських слухань стрімко зменшується: з 48 у 2018 році до 10 у 2022-му. Основною причиною такого показника у 2020 році була пандемія COVID-19, адже після впровадження карантинних обмежень слухання були перенесені. Однак після їх відновлення у 2021 році кількість слухань незначно зросла (21 слухання). Повномасштабне вторгнення, безперечно, також негативно вплинуло на падіння популярності цього інструменту участі. Останні роки на громадські слухання приходить не більше 10 осіб, що також підтверджує статистика загальної участі у слухання останніх трьох років — трохи більше 600 людей. Разом з тим, немає розуміння, за рахунок чого громадські слухання можуть повернути собі популярність хоча б на рівень 2018 року, особливо за умови збереження підходів останніх років.
Аналіз також показав, що переважна більшість громадських слухань відбувались у робочий час — з 15:00 до 18:00, що є певним бар'єром для участі у них мешканців міста, які працюють.
На сайті ради не завжди опубліковані всі необхідні документи громадського слухання — аудіо- або відеозаписи, протоколи слухань, інформація про розгляд поданих пропозицій тощо. З наявних на сайті матеріалів не до кінця зрозумілі результати врахування або часткового врахування пропозицій, озвучених учасниками. Також немає інформації про кінцеву редакцію документа чи рішення, прийняті за підсумками громадських слухань.