У демократичному суспільстві питання участі громадян у прийнятті рішень і комунікація під час формування порядку денного та прийняття законодавчих змін займають значне місце під час законотворчого процесу. В Сполучених Штатах Америки комунікація комітетів Конгресу із стейкхолдерами є невід’ємною частиною законотворення. Ми проаналізували, які зацікавлені сторони залучені у комітетську діяльність, як відбувається співпраця в процесі вироблення політик. 

Потреба залучення широкого кола зацікавлених сторін до обговорення проєктів актів, подання своїх пропозицій виникла у США наприкінці 2000-х. Для вирішення проблеми Фонд управління Конгресом (CMF) приступив до тривалого, майже десятирічного проєкту «Спілкування з Конгресом». Його метою було вироблення форматів та способів взаємодії законотворців та виборців. В результаті комітети, адвокаційні групи отримали рекомендації до покращення, що допомогло змінити взаємодію та перенесло комунікацію зі стейкхолдерами не тільки в особисті зустрічі, а й в онлайн-формат. Так, за рекомендаціями Фонду більшість політик стала публікуватися онлайн, була створена можливість подавати онлайн-пропозиції, які пізніше розглядають законотворці. 

Наразі в США існує різноманіття інструментів, якими можуть користуватися зацікавлені сторони для участі у законотворенні. Наприклад, ресурс quorum.us пропонує громадянам наступні рекомендації для участі у регулюванні політик:

  • публічне коментування пропонованих законодавчих змін

Так, під законопроєктами, які знаходяться на розгляді в комітеті, є можливість висловлювати власні пропозиції щодо їхнього змісту.

  • зосередження на порядку денному 

Портал рекомендує виборцям працювати над питаннями, розгляд яких прогнозується в поточному році. В тому числі, це дозволить сконцентруватися на нагальних питаннях.

  • пропозиції власних змін до законодавства

Надання Комітету власних пропозицій щодо законодавчих змін може спонукати законотворців до публічних коментарів та впливатиме на формування політики. 

  • участь у громадських слуханнях

Громадські слухання частіше зустрічаються на національному рівні. Вони можуть стати хорошим способом зробити ваш голос почутим, навіть якщо кількість учасників невисока.

  • долучення до обговорень змін в Конгресі

У деяких випадках Конгрес зважує або переглядає запропоновані зміни законодавства, надаючи можливість організаціям взаємодіяти із парламентарями щодо законопроєктів зі сфери інтересів організацій.

  • готовність до судових розглядів 

Якщо запропоновані норми прямо стосуються вашої організації (тут важливо звернути увагу на важливість коментування змін протягом періоду обговорення законопроєкту), їх можна буде оскаржити в судовому порядку.

Попри те, що у кожного громадянина є можливість особисто звертатися до палат Конгресу щодо законодавчих змін, висловлювати свою підтримку чи протест в обговореннях, чи висувати альтернативні пропозиції, значно ефективніше можна впливати через об’єднання громадян. У своїй роботі Communicating with Congress Recommendations for Improving the Democratic Dialogue Tim Hysom виділяє первинних стейкхолдерів, до яких належать безпосередньо громадяни, які мають право звертатися щодо необхідних законодавчих змін та члени Конгресу, які покликані впроваджувати ці зміни. До вторинних стейкхолдерів належать співробітники Конгресу, які відповідають за допомогу сенаторам та представникам в управлінні їх зв'язками зі своїми виборцями та організаціями, що сприяють масовим адвокаційним кампаніям, включаючи групи інтересів, професійні асоціації, роботодавців, профспілки, клуби тощо. Тож, громадяни звертаються до організацій, яким вони довіряють, щоб допомогти їм відстежувати процес законотворення та брати у ньому участь. Як і співробітники конгресу, ці організації відіграють важливу роль у спілкуванні між громадянами та членами Конгресу. 

Саме роль організацій, а не окремих громадян є ключовою в даному процесі та є найбільш відчутною. Так, відповідно до дослідження IMPACT OF INTEREST GROUP TESTIMONY ON LAWMAKING IN CONGRESS понад 20 тисяч зацікавлених груп працювало в урядовій системі США, 89% з них займалися лобіюванням політик в комітетах Конгресу. Ще однією особливістю законотворчості в США є врегульована діяльність лобістських компаній, ключовим завданням яких є просування тих чи інших рішень у владі. Тобто, участь у законотворчому процесі приймають як громадські об’єднання, експерти та науковці, так і професійні лобістські групи, що фінансують політичні кампанії конгресменів та просувають інтереси бізнес-груп.

Відповідно до Закону про розкриття інформації про лобіювання (Lobbying Disclosure Act) термін «контакт з лобіюванням» означає будь-яке усне або письмове повідомлення (включаючи електронне спілкування) з певною посадовою особою виконавчої влади чи  посадовою особою законодавчої гілки влади, яке здійснюється від імені клієнта щодо:

  • формулювання, модифікації або прийняття федерального законодавства (включаючи законодавчі пропозиції);
  • формулювання, модифікації чи прийняття федерального правила, положення, розпорядження чи будь-якої іншої програми, політики чи позиції уряду США;
  • управління або виконання федеральної програми або політики (включаючи переговори, присудження або управління федеральним контрактом, грантом, позикою, дозволом або ліцензією); 
  • призначення або затвердження особи на посаду, що підлягає підтвердженню Сенатом. 

Інформація про відповідну взаємодію оприлюднюється на сайтах як Палати представників, так і Сенату. 

Витрати на лобіювання визначаються сотнями мільйонів доларів в рік. Наприклад, в 2019 році витрати на лобіювання в сфері фармації та продуктів для здоров’я склали понад 295 млн доларів. 

Метою залучення як лобістських груп, так і інших об’єднань в роботу Комітету часто стає необхідність отримання експертних висновків щодо проблемних питань. Представники зацікавлених груп постійно долучаються як експерти з певних політик для підготовки співробітників Комітету до слухань, оскільки персонал комітету не може стати експертом з кожного питання, що перебуває в їх компетенції. Представники залучених організацій, натомість, можуть бути спеціалістами у вузьких питаннях, які вони досліджують. Крім того, комітети не витрачають додаткових ресурсів на залучення таких експертів, а такі витрати лягають безпосередньо на організації і об’єднання, що залучені до процесу законотворення.

Також залучення зацікавлених сторін допомагає комітетам у вивченні громадської думки. Так, дуже часто такі дослідження проводять саме громадські організації. Співробітники отримують не лише інформацію про те, які ініціативи підтримують чи не підтримують громадяни, а і мають дані про те, які меседжі щодо конкретного питання є більш чи менш популярними. Потім ця інформація використовується під час дебатів на слуханнях для отримання максимальної підтримки своїх пропозицій. 

Експерти наголошують, що без інформації, що надається групами інтересів Конгресу, можливо, доведеться збільшувати свої бюджети на персонал та послуги, такі як Служба досліджень Конгресу, Управління бюджету Конгресу та Управління відповідальності уряду. Як зазначено в дослідженні, без груп інтересів, які надають інформацію, комітети бачили б різні результати політики, які не відображають широкого кола інтересів.

Найбільш продуктивним способом просувати зміни законодавства є робота над законодавчим актом під час його обговорення в комітеті. Так, Майкл Перрот в дослідженні наводить наступні дані: лише 1% законопроєктів обходять процедуру обговорення в комітетах. Натомість, законопроєкти, розроблені в комітеті, мають 80% ймовірності пройти Палату представників, в порівнянні з 7% ймовірності законопроєкту бути прийнятим. 

Розповсюдженою формою обговорення законопрєкту в комітетах є слухання. Комітетські слухання відбуваються систематично. З їх розкладом можна ознайомитися у відповідному розділі на офіційному сайті Сенату чи Палати представників. Комітети забезпечують доступ до прямих трансляцій громадських слухань на своїх вебсайтах. 

У деяких випадках комітет прагне забезпечити представлення всіх точок зору, тоді як в інших випадках запрошуються сторони, які висловлюють лише конкретні точки зору. Правила Сенату дозволяють членам комітету партій меншості викликати експертів за їх вибором. Меншість іноді неформально працює з більшістю, щоб запросити зацікавлених сторін, які представляють різні думки.

Для того, щоб запросити зацікавлені сторони або “свідків” (так їх визначає комітет) до виступу на слуханнях, співробітники комітету визначають кандидатів та часто проводять попередні інтерв’ю з ними. Коли знаходять відповідних претендентів, голова комітету надсилає офіційний лист із запрошенням. Цей лист містить деяку основну інформацію, включаючи мету, предмет, дату, час та місце слухання справи. Окрім зазначення сфери або питання, на яке повинен доповісти експерт, лист може містити обмеження тривалості виступу. Комітет також може надати додаткову інформацію, що включає список членів комітету, правила комітету, сферу, що розглядається, та статті у пресі, що стосуються цього питання. Вказується контакт з персоналом. 

Постійне розпорядження Сенату дозволяє відшкодування добових витрат запрошених експертів. Фактична база витрат на відшкодування, як правило, не може перевищувати щоденну ставку, встановлену Комітетом з питань правил та адміністрування, хоча комітет може розглядати відхилення від цієї політики в кожному конкретному випадку. Комітет також може відшкодувати запрошеній особі витрати на відрядження, пов'язані з виступом на комітетських слуханнях. У листі-запрошенні розміщується інформація щодо такої можливості. 

Після закінчення слухань комітету архівована вебтрансляція розміщується на вебсайті відповідного комітету. Більшість комітетів розміщують коментарі запрошених сторін на своїх вебсайтах одразу після слухання. Однак стенограми слухань, як правило, містять підготовлені висловлювання, подані кожним доповідачем/учасником та не включають частини запитань і відповідей. Більшість комітетів оприлюднюють стенограми слухань за датою, а іноді і за підкомітетами. Обираючи зацікавлених сторін для запрошення, комітети звертають пильну увагу на питання, які заслуховуються, хто повинен коментувати проблему, а також порядок і формат подання пропозицій.

Разом з тим варто зазначити ряд викликів і ризиків, з якими стикається діюча система взаємодії Конгресу зі стейкхолдерами. Так, існує значна кількість досліджень, які вказують на лобіювання інтересів бізнес-груп під час прийняття окремих законодавчих актів. Окрім цього, нездатність деяких груп стейкхолдерів знайти компроміс у прийнятті рішень часом блокує розгляд певних політик. Наприклад, сенатор Том Тілліс, голова підкомітету Сенату з питань інтелектуальної власності, коментуючи питання змін до законодавства, яке регулює використання інтелектуальної власності, зазначає, що в ході їхнього розгляду зацікавлені сторони повинні дійти компромісу між собою, проте зараз, через його відсутність, проходження і прийняття змін затягується. Сенатор зауважує, що підкомітет витрачає більше часу на це питання через неузгодженість поглядів залучених сторін. 

Матеріал підготовлено Громадянською мережею ОПОРА в межах проєкту «Інклюзивні комітети як запорука якісного законотворення» за підтримки Програми USAID РАДА, що виконується Фондом Східна Європа.