Ще на початку 2020 року Міністр розвитку громад та територій Денис Шмигаль говорив, що децентралізація – один із основних пріоритетів Мінрегіону і завершиться реформа проведенням місцевих виборів на новій територіальній основі. Про те, що в Україні не змінюватимуть дату проведення місцевих виборів (25 жовтня) нещодавно повідомив голова партії “Слуга народу” Олександр Корнієнко. Громадянська мережа ОПОРА запросила до розмови в ефірі «ОПОРА Live» радника Міністра розвитку громад та територій України Івана Лукерю, щоб обговорити чого очікувати від законопроєкту про адміністративно-територіальний устрій, яким буде управління і кого ми будемо обирати восени.
Представник ОПОРИ: Доброго дня, шановні глядачі! Мене звати координатор Громадянської мережі ОПОРА в Чернівецькій області. Сьогодні ми говоримо про дуже важливу тему і в контексті виборів, і для загального розвитку країни, а саме – децентралізація і реформа місцевого самоврядування. Сьогодні гість ефіру радник Міністра розвитку громад та територій України Іван Лукеря, який дуже давно займається цією темою як експерт і розробляв законодавчі акти, які вибудували логіку всієї реформи. Доброго дня, Іване.
Іван Лукеря: Всім привіт!
Представник ОПОРИ: У нас не так багато часу, тож пропоную таку схему нашої бесіди: обговоримо спершу базовий адміністративно-територіального устрою, а далі – субрегіональний і, якщо вистачить часу, перейдемо до регіонального. На сьогодні для більше ніж 50% областей затверджені Перспективні плани. Також важливо, що минулого місяця було схвалено законопроєкт №2653 і внесено зміни до закону про місцеве самоврядування, яким визначено ключові терміни, а Кабінету міністрів надано певні повноваження. Тож давайте обговоримо ці аспекти. Що це дає? Яким чином відповідно до змін, які відбулися, буде формуватися базовий рівень?
Іван Лукеря: Дуже коротко. У нас відповідно до Конституції 25.10.2020, тобто 25 жовтня, мають відбутися чергові місцеві вибори. Фактично вибори по всій території країни. Основна задача, яка була задекларована кілька років тому, і це була відкрита позиція, – вибори 25 жовтня 2020 року мають відбутися на новій територіальній основі. Тобто ми маємо сформувати спроможні територіальні громади по всій території України, створити менші, але більш укрупнені нові райони, щоб вони більш ефективно виконували ту функцію, яка на них буде покладатися. І відповідно змінює повноваження, питання фінансування і т.д. Ми активно працюємо, щоб виконати цю задекларовану ціль – вибори на новій територіальній основі. Яка логіка була закладена у фактичне досягнення цієї цілі? Базовим документом було визначено, що необхідно у найкоротші терміни сформувати перспективні плани формування об’єднаних територіальних громад, які будуть відповідати методиці і покривати фактично 100% територій областей. Тобто буде представлена карта України, як мають відбутись вибори до громад в жовтні 2020 року. Потім постало питання, а хто власне має затверджувати території цих територіальних громад. Було прийнято рішення, що, оскільки немає ні в Конституції, ні в іншому законі, хто це має затверджувати, був підготовлений проєкт закону, який передбачає, що територію територіальних громад і центр територіальних громад затверджується рішенням Кабінету міністрів. Але там є така відсилка, що таке рішення уряд приймає на основі перспективних планів формування ОТГ. Чому так, тому що перспективний план – це той документ, який був чи не найбільше обговорюваним. Дискусія тривала з набуття чинності Закону про добровільне об’єднання територіальних громад. І він є найбільш публічним документом, щоб уряд не приймав рішення, виходячи з математичних показників, виключно із зон доступності і так далі. Тому на сьогодні ми очікуємо підписання президентом закону (законопроєкт 2653), який власне і передбачає, що територія територіальних громад затверджується рішенням Кабінету міністрів. Але там є друга важлива відсилка, що протягом трьох місяців Кабінет міністрів має внести в парламент проєкт закону про ліквідацію і створення районів. І от в цьому законі, оскільки район не формується певним чином з повітря, а формується, виходячи з конфігурації громад, буде визначено перелік громад, які входять в той чи інший район. І після ухвалення цього закону про створення і ліквідацію районів ми можемо говорити, що в Україні є сформований базовий рівень, тобто певна кількість громад, конфігурація яких визначена Кабінетом міністрів України, і районів, конфігурація і склад яких визначені законом про створення і ліквідацію громад.
Представник ОПОРИ: При можливості ми будемо озвучувати питання від глядачів. Ось одне з них: «Чи є ще такі громади, які в Перспективних планах визначені без жодного населеного пункту? Як, наприклад, вчора сталося в Чернівецькій області? Чи Новодністровська ОТГ – це унікальний випадок?».
Іван Лукеря: У більшості випадків намагалися робити так… Треба розуміти, що проєкти перспективних планів розробляли і подавали на затвердження Кабінету міністрів обласні державні адміністрації. Тобто розробником акту фактично є ОДА, адже ні Кабінет міністрів України, ні Міністерство регіонального розвитку не може зібратися в Києві за робочим столом і сказати, що конфігурація буде така. Є система виконавчої влади на місцях і є обласні адміністрації, вони подавали. В більшості пропозиції до складу міст, особливо міст обласного значення входять навколишні населені пункти. Логіка абсолютно зрозуміла, тому що дійсно місто є центром тяжіння, і центром економіки, є центром надання послуг і взагалі більшість навколишніх населених пунктів зав’язані на структурі, на економіці міста. Це для того, щоб підсилити один одного, скажімо, як колись сільська територія підсилила місто шляхом того, що відбувалася міграція в місто, то зараз місто має підсилити сільські території навколо шляхом інвестування в інфраструктуру, шляхом надання послуг міських ЦНАПів тощо, і це має бути одна громада. Були й такі випадки, що міста залишалися окремо, без входження, наприклад місто Ужгород – обласний центр. Не передбачено, що до складу Ужгорода буде входити будь-який населений пункт, який є біля міста. Це будуть окремі сільські громади.
Представник ОПОРИ: Нещодавно було оприлюднено графік законодавчого забезпечення, і в ньому визначено два пункти: урядовий акт щодо адміністративно-територіального устрою базового рівня, і урядовий акт щодо встановлення змін меж та територій територіальних громад, районів у натурі. Можна зробити висновок, що на основі цих актів і буде вибудовуватися логіка майбутніх виборів.
Іван Лукеря: Абсолютно правильно. Тут комплексно – рішення уряду і затвердження закону про райони. Ось це і є бачення, як відбудуться вибори восени 2020 року.
Представник ОПОРИ: Чи може бути, враховуючи положення, які внесені законопроєктом №2653, що Кабінет міністрів буде вносити зміни стосовно меж і центрів? Чи може бачення самих меж громад бути сформоване по-іншому, аніж це було в Перспективному плані?
Іван Лукеря: Норма звучить: «з урахуванням, на основі Перспективних планів». Але це не означає, що виключно з дотримання того, як було визначено у Перспективному плані. Бо закон №2653 дозволяє Кабінету міністрів України при прийнятті рішень про затвердження території та адміністративного центру громади дещо корегувати ті Перспективні плани, які були подані, виключно з урахуванням методики формування ОТГ, логіки і таке інше. Тому правовий механізм такий є і тому, щоб не було суспільного резонансу, тому і зазначена така норма, що рішення мали би прийматися з урахуванням Перспективного плану як документу, який найбільш широко обговорений, який проходив серію консультацій, який розробляється фактично з 2015 року.
Представник ОПОРИ: Дякую за відповідь. За графіком виходить, що ці акти мають бути прийняті у червні. Ми вкладаємося у графік? Будемо знати конфігурацію у червні чи ні?
Іван Лукеря: Щодо конфігурації. Ми розуміємо, що є технічний аспект. З моменту оголошення Центральна виборча комісія і парламент повинні знати, а куди вибори проводити, які виборчі округи формувати, як формувати територіальні виборчі комісії та дільничні комісії. Фактично ці рішення мали бути прийняті на вчора. Тому зараз критично обмежені часові рамки для схвалення Перспективних планів. На їх основі з окремими змінами відбуватиметься розробка і затвердження рішень Кабінету міністрів України. Тільки після цього термінове внесення закону про створення і ліквідацію районів до парламенту і оперативне проходження в парламенті для того, щоб найпізніше 1 або декілька днів пізніше 1 липня закон про створення і ліквідацію районів був прийнятий у парламенті, щоб до моменту оголошення виборів було розуміння, а куди ці вибори власне проводити. Саме тому основні зусилля спрямовані на те, щоб затвердити перспективні плани і підготувати рішення уряду про затвердження територій громад.
Представник ОПОРИ: Добре. В контексті виборів важливий і районний рівень. Зараз існує дискусія, чи буде внесено зміни в Конституцію, чи не буде. А в цьому якраз і є основоположність того чи будуть відбуватися вибори на субрегіональному рівні. Також питання існування і функціонування як таких районних рад: чи буде окружна рада? Як вона буде називатися? Як будуть розвиватися події?
Іван Лукеря: Очевидно, що до моменту оголошення виборів зміни до Конституції щодо районних рад не будуть регламентно-процедурно внесені, оскільки потребують направлення до Конституційного суду, отримання висновку, ухвалення на одній сесії та затвердження змін на іншій сесії парламенту. А інша сесія почнеться тільки у вересні, якщо до то часу буде висновок Конституційного суду, а якщо ні, то через одну сесію, яка почнеться аж в лютому 2021 року. Тому регламентно-процедурно неможливо сьогодні внести зміни до Конституції. Але робота над проєктом змін до Конституції триває. Вона розпочалася у форматі широких громадських публічних обговорень, на регіональному рівні, зокрема, в Чернівцях і в багатьох інших регіонах. У зв’язку з карантином і обмеженням на проведення масових заходів цей процес дещо розтягнувся в часі. По завершенню карантину суспільна дискусія відновиться і оптимістично, що в межах сесії, яка зараз триває, проєкт змін до Конституції буде поданий до парламенту і можливо за рішенням парламенту переданий до Конституційного суду. Це до кінця липня. Далі очікування рішення Конституційного суду і затвердження на наступній черговій сесії Верховної Ради після висновку Конституційного суду. Сценарій такий, що вибори призначаються на новій територіальній основі, але органи влади формуються ті, які визначені у Конституції. Звичайно, що тривають дискусії щодо обрання чи не обрання районних рад. За результатами тих обговорень, які відбувались у регіонах, усі Асоціації мерів, голів громад, депутатів місцевих рад, за виключенням Асоціації обласних і районних рад, наполягали на тому, що повноважень для органів самоврядування на районному рівні сьогодні немає. Те, що сьогодні є на районному рівні у випадку спроможних громад переходить на базовий рівень. Наприклад, наша дискусія щодо лікарень. Міста, де фактично концентруються районні лікарні, можуть взяти в комунальну власність ці лікарні, їх утримувати і отримати фінансування в тому порядку, який визначений медичною реформою. Вона ж все ж буде імплементовуватися і фінансування буде здійснюватися через державний бюджет з Національної служби здоров’я України. Але це у перспективі. На сьогодні достатньо складна фахова дискусія чи є підстави для призначення виборів до районних рад в межах чинної Конституції. Адже там теж є формулювання про спільні повноваження, які представляють районні ради. Найбільш ймовірно, що вибори до районних рад будуть призначені в цьому році. І тільки вже після внесення змін до Конституції, з наступних чергових чи позачергових виборів, вибори до районних рад не будуть відбуватись. Але це питання виключно конституційного регулювання, конституційних змін.
Представник ОПОРИ: Тобто може виникнути ситуація, що ми в цих умовах восени маємо вибори до районних рад. А якщо через пів року, а це вже після виборів, приймаються зміни до Конституції, то відповідно на субрегіональному рівні не буде представницького органу і ці ради перестануть функціонувати?
Іван Лукеря: Це питання конституційного регулювання, зокрема перехідними положеннями. Чи вибори до районних рад і районні ради, які будуть обрані у жовтня 2020 року, матимуть термін повноважень до наступних чергових, і тоді до 2025 року районні ради не обираються, чи ні. Але знову ж таки виникає питання управління власністю, майном, яке на сьогодні на районному рівні. Як на мене, якщо вибори до районних рад відбудуться у 2020 році, то перехідний період має тривати до 2025 року, щоб врегулювати всі питання правовідносин по майну, по власності і т.д.
Представник ОПОРИ: Ще один важливий дискусійний момент. У нас мало часу і всі аспекти ми не зможемо проговорити. Наразі мова про функцію нагляду, який би міг бути запроваджений із встановленням інституту префекта. Але так як інститут префекта теж може бути впроваджений лише на конституційному рівні, тому чи є ймовірність того, що ця функція нагляду може бути передана відповідним адміністраціям на місцях?
Іван Лукеря: Можливо, я відкрию таємницю, але в чинній Конституції визначено, що має бути запроваджений механізм нагляду збоку органів державної влади. Просто у нас немає спеціального закону, який регулював би це. Але для того, щоб надати державним органам функцію нагляду, нам не потрібно вносити зміни до Конституції, потрібно просто прийняти спеціальний закон. І я переконаний, що комплексна реформа це – повноваження і ресурс, але ще й відповідальність. І тому так чи інакше ми маємо запускати механізм правового нагляду з боку органів державної влади за рішеннями органів місцевого самоврядування. У цьому випадку це – місцеві державні адміністрації, як записано в Конституції, тому треба приймати спеціальний закон і закріплювати за місцевими державними організаціями функцію нагляду та контролю за актами та рішеннями органів місцевого самоврядування. Чи приймаються вони як зміни до Конституції чи ні? Якщо є порушення, то має бути узгоджений механізм, узгоджена модель з органами місцевого самоврядування, з Асоціаціями, з міськими головами, з депутатським корпусом. І такий механізм був би найбільш ефективним, щоб захисти як права місцевого самоврядування, так і інтерес держави щодо дотримання закону на цих територіях.
Представник ОПОРИ: Так, дякую. Я думаю, що це спричинить багато дискусій щодо запровадження інституту, і яким чином він буде корелюватися з функціями державної влади…
Іван Лукеря: Дискусія повинна буде не про те, як затягнути процес ще на 5 років, а про те, як в найкоротший термін знайти найбільш оптимальну модель. Вона вже тривала в 2018 році, в тому числі на міжнародних майданчиках, міжнародних платформах, Рада Європи – це власне такий конституційний суд щодо тлумачення Європейської хартії місцевого самоврядування. Я думаю, що таку модель можна буде знайти, якщо орієнтуватися на результат, а не на затягування процесу.
Представник ОПОРИ: І останнє запитання. За графіком прийняття Закону про засади адміністративно-територіального устрою було визначене вже після виборів, так? Чому після того, як вибори вже пройдуть, а не до?
Іван Лукеря: Закон про засади адміністративно-територіального устрою регулює, коли цей адміністративно-територіальний устрій затверджено, а в нас на сьогодні його немає. От коли ми затвердимо новий адміністративно-територіальний устрій, тоді необхідно надати правовий механізм, а як його змінювати, як одній громаді вийти зі складу іншої. Тобто врегулювати всі процедури, як цей адміністративно-територіальний устрій буде жити далі, після того, коли буде зафіксований на рівні закону. Саме тому абсолютно правильно, що закон про засади, такий процедурний закон, і постійно діючий буде прийнятий вже після того, як ми зафіксуємо новий адміністративно-територіальний устрій.
Представник ОПОРИ: Дякую за відповіді. В силу того, що у нас був обмежений час, ми завершуємо. Дякую Івану. І хочу анонсувати, що завтра на цю ж тему в нас буде включення з народним депутатом Віталієм Безгіним, де ми обговоримо питання, які сьогодні не встигли.
Іван Лукеря: Дякую.