Резюме

Президент України може проголосити всеукраїнський референдум щодо безпекової угоди винятково за народною ініціативою і тільки у разі збору на його підтримку не менше 3 млн підписів у двох третинах областей України. Поточна ініціатива керівництва держави відповідає положенням Закону щодо можливості винесення питання загальнодержавного значення на референдум, ініційований Українським народом. Глава держави та Верховна Рада не мають правових можливостей самостійно призначити такий референдум. Рішення всеукраїнського референдуму щодо питання загальнодержавного значення реалізується парламентом шляхом прийняття необхідних законодавчих актів.

Дотримання чинного Закону України “Про всеукраїнський референдум” та демократичних стандартів референдумів потребуватиме не лише виведення російських військ із території України, а й відновлення інфраструктури постраждалих громад, повернення до них біженців та внутрішньо переміщених осіб, повноцінного функціонування органів влади, системи адміністративних і банківських послуг та роботи ДРВ. Референдум не можна проводити у період воєнного стану. Натомість скасування цього стану повинне відповідати реальній безпековій ситуації, а не політичним завданням з імплементації можливої угоди.

За наявності великої кількості біженців та ВПО державі доведеться знайти ресурси для відновлення та розширення інфраструктури виборчих дільниць, у тому числі закордонних. Участь біженців у голосуванні є безумовним пріоритетом, але державі необхідно утриматися від непідготовлених експериментів з інтернет-голосуванням, враховуючи ризики втручання до його системи та незаконного тиску на виборців. Практичним завданням стане і забезпечення реальної можливості громадян агітувати за і проти питання референдуму, не ставлячи свою позицію в залежність від загрози відновлення бойових дій.

При цьому визначення всеукраїнського референдуму як обов’язкового етапу реалізації потенційної безпекової угоди може сприяти її легітимності та формуванню внутрішньоукраїнського консенсусу щодо міжнародних домовленостей на демократичних засадах.

Опис ініціативи щодо всеукраїнського референдуму, яку висловила делегація України на переговорах з росією

Президент України та члени української делегації на переговорах з росією неодноразово заявляли про необхідність проведення всеукраїнського референдуму з питань мирної угоди (гарантій безпеки). Як засвідчують публічні заяви Володимира Зеленського, всеукраїнський референдум має відбутися після особистого узгодження лідерами України та росії певної угоди щодо гарантій безпеки для України, виведення російських військ із території України, підписання угоди з державами-гарантами безпеки України та її ратифікації Верховною Радою.

Після здійснення цих кроків, на думку Президента, Україна зможе перейти до проведення всеукраїнського референдуму. Згодом, у разі підтримки положень мирної угоди громадянами України, парламент внесе зміни до Конституції щодо гарантій безпеки і, ймовірно, відмови від політико-правових зобов’язань щодо курсу в НАТО. Голова делегації України на переговорах з росією Давид Арахамія, своєю чергою, пояснив, що якщо громадяни України не підтримають мирну угоду на референдумі, держави або почнуть нові переговори, або “повернуться до стану війни”.

Заяви українських посадовців засвідчують їхні наміри як отримати мандат Українського народу на можливу мирну угоду шляхом референдуму, так і застосувати його механізм як політичну гарантію імплементації угоди до остаточного внесення змін до Конституції. Зокрема, Президент України Володимир Зеленський підкреслив неможливість швидкого (одномоментного) закріплення безпекових положень угоди в Конституції України, оскільки для них необхідно дві сесії Верховної Ради України. Натомість проведення всеукраїнського референдуму за декілька місяців після виведення російських військ, на думку глави держави, дозволить оперативніше визначити перспективи імплементації угоди.

Громадянська мережа ОПОРА не оцінює необхідність проведення переговорів із державою-агресором на цьому етапі війни, оскільки тільки політичне керівництво та військове командування України мають повну інформацію про реальні обставини в зоні бойових дій та на рівні переговорів. Однак, на нашу думку, практична реалізація ініціативи щодо проведення всеукраїнського референдуму вимагає від держави розв’язання низки пов’язаних між собою правових, безпекових та організаційних проблем.

Ініціатива України щодо проведення всеукраїнського референдуму з питань можливої угоди з росією: суспільна-політична оцінка ОПОРИ
  • Визначення всеукраїнського референдуму як однієї з умов практичної імплементації можливої угоди певною мірою сприятиме дотриманню мінімально необхідних стандартів у сфері міжнародних угод.

Віденська конвенція про право міжнародних угод 1969 року визначає, що договір є неважним, якщо його укладення стало результатом погрози силою або її застосування на порушення принципів міжнародного права, втілених у Статуті ООН. Таким чином, в умовах продовження агресії юридично закріпити справжні й стабільні домовленості неможливо.

Проведення всеукраїнського референдуму після виведення російських військ із території України дозволить якщо не повністю зняти, то принаймні зменшити ризики укладення та виконання угоди в умовах погрози силою або її застосування. ОПОРА підкреслює, що всеукраїнський референдум зможе послабити гострі виклики для легальності та легітимності домовленостей щодо гарантій безпеки для України винятково у разі створення справжніх умов для вільного волевиявлення громадян. Зокрема, громадяни України повинні бути переконані у можливості голосувати “за” чи “проти” домовленостей без загрози відновлення масштабних бойових дій. В іншому випадку таке голосування не буде вільним волевиявленням громадян і порушуватиме базову ознаку демократичного референдуму — рівність прав та можливостей прихильників і противників запропонованого питання.

  • Принципова формула “немає референдуму — немає імплементації угоди” зменшує можливості росії шантажувати політичне керівництво України та її переговорну делегацію шляхом нанесення нових воєнних ударів та вчинення масових злочинів проти цивільного населення.

Крім цього, вимога української переговорної делегації щодо мандату Українського народу на імплементацію будь-яких домовленостей із державою-агресором потенційно сприятиме збереженню політичної та суспільної стабільності в країні. Рішення, принципові для майбутнього держави, не повинні ухвалюватися одноосібно і під примусом застосованої сили, тому потенційно всеукраїнський референдум може стати інструментом досягнення консенсусу в суспільстві. Крім цього, всеукраїнський референдум як етап імплементації можливої угоди послаблює російську пропагандистську рамку, в якій широкомасштабна і кривава війна зображується як “операція” проти керівництва української держави.

На відміну від суспільно-політичного контексту, правові, безпекові та організаційні умови для реалізації ініціативи щодо всеукраїнського референдуму з питань мирної угоди потребують системного опрацювання з боку держави.

Ключові законодавчі особливості та виклики проведення всеукраїнського референдуму
  • Всеукраїнський референдум не можна проводити у разі введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні або на окремих її місцевостях, а скасування цього стану має відповідати реальній безпековій ситуації.

                Вимоги законодавства про всеукраїнський референдум унеможливлюють його проведення без виведення російських військ та скасування воєнного стану на всій території України. Території Автономної Республіки Крим, Севастополя та окремих районів Донецької й Луганської областей визнані тимчасово окупованими, і вибори та референдуми на них не відбуваються. Президент України Володимир Зеленський заявив про можливість проведення всеукраїнського референдуму лише через певний час після виведення російських військ. Принципово важливо забезпечити справжню стабілізацію ситуації на всій території України, яка не визнана тимчасово окупованою, і не допустити лише формального скасування режиму воєнного стану. Проведення референдуму в де-факто неналежних умовах загрожуватиме легітимності його результатів в очах українських громадян та іноземних партнерів України.

  • Для визнання всеукраїнського референдуму таким, що відбувся, у голосуванні повинні взяти участь не менше 50% виборців, включених до Державного реєстру виборців (із урахуванням у загальній кількості виборців мешканців АР Крим, Севастополя, окремих районів Донеччини та Луганщини). Досягти такої високої явки громадян можливо лише у разі встановлення надійної безпеки на всій території України та повернення громадян до місць постійного проживання.

Для визнання всеукраїнського референдуму таким, що відбувся, на підконтрольній Уряду території України громадяни мають бути дуже активними. Референдум не проводиться на тимчасово окупованій території, але виборці з неї враховуються під час встановлення факту дотримання вимоги щодо участі у голосуванні не менше 50% виборців з Державного реєстру. Це означає, що для повноважності референдуму на підконтрольній Уряду території (не визнаній тимчасово окупованою) явка має бути вищою, ніж 50% наявних на ній виборців.

  • Враховуючи оголошений посадовими особами потенційний предмет всеукраїнського референдуму щодо безпекової угоди, його можна проголосити лише за народною ініціативою, а Президент України та Верховна Рада не мають повноважень його ініціювати.

Чинна Конституція України та Закон України “Про всеукраїнський референдум” чітко визначають перелік суб’єктів, які мають повноваження з призначення/ініціювання всеукраїнського референдуму.

Президент України має повноваження призначати всеукраїнський референдум лише щодо питань затвердження конституційних змін до розділу I "Загальні засади", розділу III "Вибори. Референдум" і розділу XIII "Внесення змін до Конституції України". Статті цих розділів Конституції не стосуються потенційної угоди про гарантії безпеки і безпековий формат для України.

Верховна Рада України має повноваження щодо призначення всеукраїнського референдуму щодо зміни території України. На референдумі затверджується прийнятий Верховною Радою України закон про ратифікацію міжнародного договору про зміну території України. Законодавство забороняє виносити на референдум питання, спрямовані на порушення територіальної цілісності держави. Саме тому не існує жодної можливості винесення на всеукраїнський референдум питань про “визнання” ОРДЛО або “належності Криму” тощо. Можливість будь-яких варіантів легалізації захоплених росією територій виключає і українська делегація на переговорах з росією.

Натомість предметом всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, оголошеного Президентом України, може бути питання загальнодержавного значення або питання про втрату чинності закону України або окремих його положень (друге питання не підходить, враховуючи потенційний предмет референдуму).

  • На всеукраїнський референдум за народною ініціативою може бути винесене питання загальнодержавного значення про підтримку всіх положень безпекової угоди або їх частини.

Закон України “Про всеукраїнський референдум” визначає питання загальнодержавного значення як питання, вирішення якого впливає на долю всього Українського народу та має загальносуспільний інтерес. Його текст може бути сформульований як питання про підтримку виборцями змісту міжнародних домовленостей про гарантії безпеки для України (або про підтримку подальшого внесення Верховною Радою України відповідних змін до Конституції України). Чинна правова модель дозволяє отримати рішення Українського народу щодо необхідності/доцільності подальших дій з імплементації безпекової угоди на рівні Законів та Конституції. Однак виборці не будуть голосувати за конкретний варіант Закону чи змін до Конституції, які можуть бути необхідними для реалізації безпекової угоди. Це вирішуватиме, як зазначають посадові особи України, Верховна Рада України після проведення всеукраїнського референдуму.

  • Всеукраїнський референдум за народною ініціативою передбачає чітку етапність процедур, якої можливо дотриматися лише за наявності достатнього часу, належних умов безпеки та стабілізації ситуації на всій підконтрольній Уряду території України (не визнаній тимчасово окупованою).

Етапи ініціювання і проведення всеукраїнського референдуму, серед іншого, включають створення ініціативної групи на зборах громадян та її реєстрацію ЦВК, збір підписів громадян на підтримку питання всеукраїнського референдуму протягом 90 днів (не менше 3 млн підписів, зібраних не менш як у двох третинах областей і не менш як по 100 тис. підписів у кожній області), підрахунок і перевірка ЦВК підписів, передача ЦВК рішення про підсумки збору підписів Президенту України та проголошення Главою держави всеукраїнського референдуму за народною ініціативою. Закон України “Про всеукраїнський референдум” передбачає також контроль Конституційного Суду щодо відповідності Конституції, і він повинен мати реальну, а не задекларовану можливість реалізувати свої повноваження.

  • Враховуючи неможливість винести на всеукраїнський референдум більше одного питання, воно має бути сформульоване з повним дотриманням стандартів процедурної придатності текстів і дозволяти виборцям розуміти усі наслідки його підтримки. Важливо уникнути питання, яке сформульоване маніпулятивно або не відповідає змісту самих міжнародних домовленостей.

Якщо питання загальнодержавного значення буде охоплювати комплекс безпекових положень угоди, важливо, щоб питання референдуму було чітким і зрозумілим. Воно не повинне допускати різних тлумачень, вводити виборців в оману або ускладнювати розуміння всіх політичних та юридичних наслідків його підтримки. Зокрема, повноцінно мають бути враховані рекомендації Кодексу належної практики щодо референдумів Венеційської комісії щодо процедурної придатності текстів, які виносяться на голосування.

  • Чинна редакція Закону України “Про всеукраїнський референдум” не містить чіткого алгоритму виконання рішення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою у разі виникнення необхідності внесення змін до Конституції України.

Якщо виборці підтримують питання загальнодержавного значення, рішення всеукраїнського референдуму є обов’язковим для виконання органами державної влади та їх посадовими особами. Чинний Закон про всеукраїнський референдум наділяє саме Кабінет Міністрів України обов'язком внести до Верховної Ради України законопроєкт на виконання рішення Українського народу. Вирішення питання про формат безпеки потребуватиме внесення змін до Конституції України, законопроєкт щодо яких може подати до парламенту лише Президент України або не менш як третина народних депутатів України.

  • Важливим завданням держави буде практична реалізація законодавчих гарантій права громадян агітувати на підтримку або проти питання референдуму в післявоєнних умовах.

Позиція виборців та інших суб’єктів всеукраїнського референдуму не повинна залежати від перспектив відновлення масштабних бойових дій. Кожен повинен мати реальну можливість агітувати за чи проти референдумного питання. Ефективність гарантій рівності противників та прихильників питання буде залежати не стільки від законодавчих положень, як від здатності відповідальних органів захищати їх на практиці.

Безпекові та організаційні умови проведення всеукраїнського референдуму з питань безпекової угоди

Крім правових особливостей ініціювання, проголошення і проведення всеукраїнського референдуму, державі необхідно буде врахувати безпекові та організаційні виклики процесу.

До ключових безпекових передумов проведення всеукраїнського референдуму належать, як мінімум, виведення російських військ із підконтрольної Уряду території (не визнаної тимчасово окупованою), створення безпечних умов для повернення біженців та внутрішньо переміщених осіб до місць постійного проживання, відновлення в постраждалих громадах базової інфраструктури та функціонування органів влади, забезпечення доступу до банківських, адміністративних та нотаріальних послуг тощо. Ці процеси є критично важливими для створення умов проведення всеукраїнського референдуму з дотриманням національного законодавства та міжнародних демократичних стандартів. Наприклад, без відновлення безпеки на всій території України неможливо зібрати достатню кількість підписів для ініціювання всеукраїнського референдуму в необхідній кількості областей.

Для організації та проведення всеукраїнського референдуму державі буде необхідно вирішити наступні організаційні виклики:

  • відновити роботи органів ведення Державного реєстру виборців на всій території України.
  • забезпечити достатній час для звернення громадян до органів ведення Державного реєстру виборців для зміни своєї виборчої адреси або тимчасової зміни місця голосування без зміни виборчої адреси у зв’язку з внутрішнім переміщенням.
  • збільшити кількість виборчих дільниць за кордоном у зв’язку з великою кількістю біженців, що може вимагати змін до законодавства та додаткових фінансових витрат.
  • відновити зруйновану інфраструктуру, в якій розміщуються виборчі дільниці (школи, лікарні, інші соціальні об’єкти)
  • посилити спроможність ЦВК, НАЗК, Національної ради з питань телебачення і радіомовлення, органів у сфері попередження кіберзагроз, інших органів протидіяти іноземному втручанню в процес референдуму в усіх його проявах (включаючи незаконне фінансування, порушення вимог до діяльності ЗМІ, кібератаки).

Враховуючи велику кількість біженців та внутрішньо переміщених осіб, держава повинна обережно ставитися до закликів забезпечити  інтернет-голосування для цієї категорії громад. По-перше, в умовах агресії росії не існує переконливих гарантій безпеки системи інтернет-голосування, а експерименти в цій сфері можуть реалізовуватися тільки після тривалого тестування та перевірки стійкості. На поточний момент Президент України Володимир Зеленський та члени делегації на переговорах з росією підкреслюють необхідність забезпечення можливості біженців проголосувати на закордонних дільницях референдуму. По-друге, волевиявлення за допомогою системи інтернет-голосування відбувається у неконтрольованому середовищі, сприятливому для незаконного втручання. Такий спосіб голосування може бути особливо вразливим у місцях тимчасового проживання біженців-громадян України, які перебувають на території держави-агресора.

Отже, всеукраїнський референдум з питань безпекової угоди може бути проголошений за народною ініціативою, а для забезпечення його відповідності національному законодавству та демократичним стандартам необхідно провести значну підготовчу роботу.