Пропозиції Консорціуму громадських організацій щодо удосконалення виборчого законодавства

Сьогодні в Україні здійснюється процес розробки законодавства до парламентських виборів 2012 року. Суспільна довіра до результатів цієї роботи може бути забезпечена виключно за умови залучення до підготовки проекту нової редакції Закону «Про вибори народних депутатів України» не лише представників різних політичних сил, але й незалежних українських та міжнародних експертів, громадських організацій та медіа. Робота над законопроектом повинна ґрунтуватися на принципах відкритості та публічності, що дозволить підтримати та врахувати у виборчому процесі інтереси різних суспільних груп на рівні з політичними акторами.

Громадянська мережа ОПОРА, Комітет виборців України, Лабораторія законодавчих ініціатив, Український незалежний центр політичних досліджень – громадські організації України, які тривалий час працюють у сфері розвитку та вдосконалення виборчого законодавства, здійснюють експертну, моніторингову та просвітницьку діяльність, – оголошують про створення консорціуму для забезпечення участі громадськості у розробці виборчого законодавства та законодавства, що регулює діяльність політичних інститутів.

Мета Консорціуму громадських організацій: формування в Україні сучасної ефективної політичної системи, що ґрунтується на принципах демократії, верховенства права, свободи, рівності можливостей та конкуренції, усталених та загальноприйнятих європейських стандартах.

Завдання Консорціуму: реалізувати кампанію залучення неурядових громадських організацій, журналістів, інших зацікавлених та не представлених сторін до розробки нового виборчого законодавства, законодавства про політичні партії, реформування політичних інститутів та розвитку представницької демократії.

З нашої точки зору, виборче законодавство повинно не лише стимулювати політичну конкуренцію, сприяти публічності партійної політики, а й забезпечувати реалізацію парламентом як представницьким органом національних та загальносуспільних інтересів. Сьогодні ми представляємо низку попередніх пропозицій, що стосуються процедурних аспектів виборчого процесу та ґрунтуються на попередньому досвіді організацій-членів Консорціуму.

Виборча система
Жодна з існуючих виборчих систем не позбавлена недоліків та має свої переваги. Водночас, з урахуванням загальноєвропейської практики, потреби у розвитку внутрішньопартійної демократії, необхідності посилення зв’язку всіх обраних депутатів з виборцями доцільнішим в Україні видається перехід до пропорційної системи з голосуванням за т.зв. «відкриті» списки кандидатів. Втім, за умови дотримання загальновизнаних європейських стандартів проведення демократичних і чесних виборів, визначення чітких процедур організації процесу та відповідальності за порушення або зловживання, будь-яка система – прийнятна.

Згідно з даними досліджень TNS в Україні (лютий 2011 року), лише 22,5 % українських громадян вважає, що наступні парламентські вибори повинні проводитись за пропорційною виборчою системою з голосуванням за закриті списки кандидатів у депутати від партій та блоків. При цьому запровадження змішаної виборчої системи підтримали лише 27,6 % опитаних громадян. Як засвідчила практика парламентських виборів 1998 та 2002 років, застосування змішаної системи призводить до суттєвих диспропорцій між кількістю поданих за партії голосів та кількістю реально отриманих ними мандатів, що обумовлено значним впливом т.зв. «адміністративного ресурсу» на результати виборів в одномандатних виборчих округах. Змішана система має і низку інших недоліків: порушення принципу рівності депутатів, які обираються за партійними списками та окремо в одномандатних мажоритарних виборчих округах, послаблення відповідальності уряду перед парламентом тощо.

На етапі перегляду законодавства, яке визначатиме порядок організації та проведення парламентських виборів у 2012 році, необхідно врахувати низку ключових вимог до виборчого процесу та процедури підготовки законодавчих змін. Якщо законодавство про вибори народних депутатів закріпить змішану виборчу систему, до чого існує політична воля (50 % депутатів обираються в багатомандатному виборчому окрузі за пропорційною системою, а 50 % – в одномандатних мажоритарних виборчих округах), то учасникам робочої групи щодо удосконалення виборчого законодавства та Президенту України як виявнику цієї законодавчої ініціативи необхідно врахувати досвід виборчих кампаній, проведених за аналогічною системою: парламентські 1998, 2002 та місцеві 2010 рр. На жаль, останні супроводжувалися системними порушеннями міжнародних норм підготовки та проведення демократичних виборів, що було закладено у відповідному профільному законі. Крім того, змішана пропорційно-мажоритарна система, яка не забезпечує права на самовисування кандидатів в одномандатних мажоритарних виборчих округах, замикає виборчий процес на партійних організаціях, які мають доволі низький рівень довіри.

Пропозиції, підготовлені на основі міжнародних практик і документів, які визнає держава Україна, та системних порушень, зафіксованих українськими та іноземними спостерігачами під час виборів за змішаною системою.

1. Строки виборчої кампанії повинні встановлюватися з урахуванням організаційних потреб та конституційних вимог до виборчого процесу. Так, для належного виконання основних організаційних заходів з підготовки та проведення виборів, забезпечення належної реалізації права на оскарження рішень, дій та бездіяльності, пов’язаних з виборами, загальна тривалість виборчого процесу повинна складати не менше 120 днів.

2. Участь блоків у виборчій кампанії повинна бути врегульована профільним законом з урахуванням низького рівня корпорації всередині «блокових» фракцій у післявиборчий період. Крім того, формування виборчих комісій окружного та дільничного рівня на засадах збалансованого партійного представництва неможливе за умови виділення квот для фракцій, адже партії, що входять до складу блоків, конкурують між собою, а інші, які створили монопартійні фракції, отримують невиправдану системну перевагу. Проте заборона реєстрації об’єднань партій під час виборів – не демократичний механізм, орієнтований на вирішення проблеми. Тому закон повинен передбачити виправдане подвійне підвищення прохідного бар’єру для об’єднань партій. Крім того, доцільна заборона на реєстрацію іменних блоків, які не найкращим чином характеризують рівень внутрішньопартійної демократії в Україні.

3. Територіальна організація виборів. Територіальна організація виборів повинна визначатись з урахуванням типу виборчої системи, яка застосовуватиметься. Закон повинен забезпечувати можливість належної реалізації активного виборчого права громадянам, що проживають за межами України, а також можливість оскарження ними рішень, дій та бездіяльності, пов’язаних з підготовкою та проведенням виборів. Межі територіальних виборчих округів повинні враховувати кількість зареєстрованих виборців таким чином, аби було дотримано принцип рівного виборчого права. Крім того, при визначенні цих меж необхідно враховувати місця компактного проживання національних меншин. Закон повинен передбачати поділ виборчих дільниць на постійні та тимчасові. Кількість виборців, що належать до виборчої дільниці, повинна бути зменшена до 1500, що забезпечуватиме належну організацію голосування та підрахунку голосів.

4. Формування окружних та дільничних виборчих комісій повинне здійснюватися за принципом рівного представництва для парламентських та позапарламентських партій на заповнення 50 % місць за квотою кандидатів в єдиному багатомандатному виборчому окрузі та аналогічно – в одномандатних. Втім, зважаючи на політичну карту чинного парламенту, який складається з моно- та багатопартійних фракцій, розподіл місць в окружних та дільничних виборчих комісіях повинен здійснюватися через окреме жеребкування на заповнення квоти парламентських та позапарламентських партій. Таким чином буде збережено баланс партій, представлених у Верховній Раді України, за рівноправної участі у формуванні комісій потенційно конкуруючих суб’єктів зі складу одного блоку. Процедуру жеребкування необхідно здійснити для кожної окружної виборчої комісії (згодом і для ДВК) окремо. Таким чином не буде допущено повторення прецеденту, коли позапарламентські партії, які отримали перші номери за результатами єдиного жеребкування, забезпечили собі домінуючу кількість місць.

5. Розподіл керівних посад (голова, заступник, секретар) у виборчих комісіях різних рівнів повинен здійснюватися методом жеребкування між кандидатами, які мали попередній досвід аналогічної роботи. Практика засвідчила, що відбір виключно за другим критерієм створює передумови для маніпуляцій з поняттям «досвід». За умов відсутності єдиних баз даних зі зручними пошуковими системами перевірка інформації із заяв кандидатів вимагає значних часових затрат та переважно не здійснюється. Тож за змішаної виборчої системи на останніх місцевих виборах невиправдану перевагу за результатами розподілу керівних посад отримали виняткові партії. Відповідальність за координацію, підготовку, навчання та забезпечення супровідними матеріалами членів окружних виборчих комісій процесу необхідно закріпити за ЦВК, а ДВК – за ОВК та суб’єктами виборчого процесу.

6. Необхідно врахувати практику українських виборів та логіку процесу, щоб визначити найприйнятніший кворум для засідань виборчих комісій окружного та дільничного рівня. Вимога до присутності 2/3 членів комісій для легітимізації засідання може бути використана для його зриву у разі неявки визначеної кількості працівників, а це – вкрай небезпечне явище в день голосування. Спрощення цієї жорсткої вимоги під час виборів Президента України, повторного голосування 7 лютого 2010 року та виборів до органів місцевого самоврядування, сільських, селищних, міських голів 31 жовтня 2010 року призвела до максимальної мобілізації членів комісій від полярних кандидатів, які усвідомили, що за їх відсутності підготовка та організація волевиявлення, процедура підрахунку голосів відповідатимуть чинному законодавству. Тож вимога щодо присутності 50 % + 1 членів виборчих комісій – достатня та виправдана. Проте вона повинна залишитися у тому ж вигляді й щодо дня голосування, а не звужуватися до присутності 3-х членів комісії, як це було передбачено під час останніх місцевих виборів. Рішення на засіданні повинні прийматися більшістю від присутніх, що забезпечить необхідний баланс рівності можливостей для партій парламентської більшості, меншості та позапарламентських політичних сил.

7. Спостереження українських громадських організацій з широкими повноваженнями покликано забезпечити незаанґажовану оцінку виборчого процесу, зафіксувати порушення процедур та сприяти їх усуненню. Спостерігачі від громадських організацій повинні бути прирівняні до офіційних спостерігачів від суб’єктів виборчого процесу, та мати право на: 1) отримання копії протоколу про підрахунок голосів та встановлення офіційних результатів виборів; 2) звернення до відповідної виборчої комісії або суду з письмовою заявою про усунення порушень закону у разі їх виявлення; 3) складання акту про виявлене порушення закону, що підписується ним та не менш ніж двома виборцями, які засвідчують це порушення; 4) присутність під час волевиявлення виборців поза приміщенням для голосування (на дому); 5) присутність під час засідань виборчих комісій різного рівня при підрахунку голосів, встановленні результатів волевиявлення. Всеукраїнські та місцеві громадські організації, які мають строк реєстрації не менше 3-х років, а їхні статутні документи передбачають організацію та проведення спостереження під час виборів народних депутатів, акредитуються Центральною виборчою комісією на основі заяви, підписаної керівником, та копії статуту, засвідченої нотаріально. Реєстрація та видача посвідчень окремим громадянам України забезпечується ЦВК та відповідними окружними виборчими комісіями, до яких звернувся представник акредитованої організації з довіреністю на здійснення представницьких функцій в межах округу чи України, списком кандидатів на спостереження, який додається, завіреною печаткою організації копією документу від ЦВК про акредитацію, оригіналами заяв від кандидатів у спостерігачі.

8. Реєстрація кандидатів. Підстави для відмови у реєстрації кандидатів повинні бути чітко та вичерпно визначені в законі і не створювати можливостей для неоднозначного тлумачення відповідних норм виборчими комісіями. Закон повинен відводити достатній час для виправлення недоліків у поданих на реєстрацію документах та можливість їхнього повторного подання до завершення відведеного граничного строку. Можливість скасування реєстрації кандидатів повинна передбачатись лише у виняткових випадках, визначених чинним Законом «Про вибори народних депутатів України». Повторне вчинення суб’єктом виборчого процесу правопорушення не повинне бути підставою для скасування його реєстрації (у цьому випадку необхідно застосовувати інші санкції, наприклад, штрафи, розмір та підстави накладання яких повинні визначатись безпосередньо законом). Закон не повинен передбачати подання підписних листів на підтримку висування кандидатів; розмір виборчої застави не повинен обмежувати можливість висування кандидатів невеликими партіями, які не мають у своєму розпорядженні значних фінансових ресурсів. Закон повинен передбачати обов’язковість подання декларацій про доходи та майновий стан кандидатів, а також обов’язковість їхнього оприлюднення на веб-сайті ЦВК.

9. Фінансування виборчих кампаній повинне здійснюватись за рахунок коштів Державного бюджету України та коштів виборчих фондів суб’єктів виборчого процесу. У разі проведення позачергових виборів – з резервного фонду Кабінету Міністрів України. Одночасно з прийняттям нової редакції Закону «Про вибори народних депутатів України» необхідно внести зміни до Закону «Про політичні партії в Україні», які передбачатимуть: а) запровадження прямого державного фінансування діяльності політичних партій та встановлення заборони їх фінансування юридичними особами; б) узгодження розміру внесків на користь партій з розміром внесків до виборчих фондів; в) обов’язкове оприлюднення на веб-сайті ЦВК річних звітів про доходи та видатки партій (вимоги до змісту таких звітів повинні визначатись безпосередньо у законі), а також звітів про надходження і використання коштів виборчих фондів (вимоги до змісту таких звітів та меж розкриття відображеної у них інформації повинні визначатись безпосередньо у законі); г) відображення у звітах інформації про осіб, які здійснили внески на користь партій або до виборчих фондів, що перевищують певну величину, визначену законом; д) закріплення за ЦВК права здійснювати контроль не лише за надходженням і використанням коштів виборчих фондів, а й фінансуванням партій в цілому; е) ефективні та пропорційні санкції за правопорушення у сфері фінансування виборів, які повинні бути визначені як в Законі «Про політичні партії в Україні» (в частині порушень у сфері фінансування партій), так і безпосередньо у Законі «Про вибори народних депутатів України».

10. Складання та уточнення списків виборців. До Закону України «Про Державний реєстр виборців» необхідно внести зміни, які передбачатимуть можливість надання партіям декількох електронних копій бази даних Державного реєстру виборців, що сприятиме ефективнішому контролю партій за веденням Державного реєстру виборців. Порядок складання та уточнення списків виборців на виборах народних депутатів України повинен базуватись на нормах Закону «Про Державний реєстр виборців», при цьому: а) попередні списки виборців повинні передаватись безпосередньо дільничним виборчим комісіям; б) дільничні виборчі комісії повинні бути позбавлені права внесення змін до списків виборців – такі зміни повинні вноситись виключно відповідними органами ведення Державного реєстру виборців; в) виборчі комісії не можуть розглядати скарги на порушення, пов’язані зі складанням і уточненням списків виборців, – відповідні скарги повинні розглядати органи ведення Державного реєстру виборців; закон повинен передбачати можливість ефективного оскарження рішень органів ведення державного реєстру виборців в адміністративному та судовому порядку; г) уточнення списків виборців та розгляд скарг, позовних заяв щодо невнесення, неправильного внесення виборців до списків виборців повинне завершитись не пізніше ніж за 2 дні до дня голосування, після чого будь-які зміни до списків виборців вноситись не можуть; д) кожному виборцю у встановлений законом строк до дня виборів повинне бути надіслане іменне запрошення із зазначенням відповідних даних, необхідних для участі виборця у голосуванні; е) закон не повинен передбачати можливість голосування виборців на підставі відкріпних посвідчень – у разі неможливості голосування на виборчій дільниці, до якої віднесено виборця, він повинен мати можливість звернутись до органу ведення Державного реєстру виборців для зміни місця голосування (виборчої дільниці) без зміни виборчої адреси.

11. Передвиборна агітація. У новій редакції Закону «Про вибори народних депутатів України» необхідно чітко визначити поняття передвиборчої агітації, політичної реклами, офіційного повідомлення про дії кандидатів у депутати. У випадку реклами продукції (комерційної реклами) з використанням символіки, зображень, назв (імен) суб’єктів виборчого процесу така реклама повинна вважатись політичною. З метою забезпечення рівних можливостей суб’єктів виборчого процесу необхідно скасувати квоти на політичну рекламу, передбачені Законом «Про рекламу». Відповідності до рекомендацій ОБСЄ/БДІПЛ, виборчі комісії повинні бути звільнені від обов’язку сприяти суб’єктам виборчого процесу у здійсненні ними передвиборчої агітації. Правове регулювання права на відповідь повинне бути приведене у відповідність до європейських стандартів; зокрема Закон повинен передбачати можливість відмови ЗМІ у забезпеченні права на відповідь з можливістю оскарження такої відмови у судовому порядку. Граничний строк оприлюднення результатів опитувань громадської думки повинен бути скорочений до 7 днів до дня голосування, що відповідатиме кращій зарубіжній практиці. У Законі не повинні закріплюватись положення чинного Закону «Про вибори народних депутатів України», які мають недемократичний характер, зокрема щодо заборони проведення передвиборчої агітації у ЗМІ з часткою іноземної власності понад 50 %, заборони коментувати чи оцінювати зміст передвиборчої агітаційної програми протягом 20 хвилин до і після її трансляції тощо.

12. Контроль за друком та транспортуванням бюлетенів. Проблема якісної підготовки бюлетенів та відсутності жорсткого контролю за їхнім виготовленням може призвести до поглиблення недовіри до виборчого процесу загалом. Закон про вибори повинен передбачати можливість перевищення кількості виборчих бюлетенів – кількості виборців, включених до списків виборців на дільниці, не більш ніж на 0,5 %. Виборче законодавство повинне гарантувати можливість обов’язкової присутності членів відповідних виборчих комісій, уповноважених осіб всіх суб’єктів виборчого процесу та представників правоохоронних органів під час виготовлення бюлетенів, знищення друкарських форм, поліграфічного браку, транспортування виборчої документації, її передачу відповідним виборчим комісіям. Правоохоронні органи повинні забезпечувати надійне зберігання виборчої документації.

13. Таємниця голосування – не лише право, а й обов’язок, невиконання якого повинне бути покаране шляхом визнання недійсним будь-якого виборчого бюлетеня, зміст якого став відомий іншим. Порушення таємниці голосування повинне призвести до накладання санкцій на члена виборчої комісії в разі його дій чи бездіяльності, що призвела до відхилення від вимог законодавства та міжнародних практик, а також на виборця, дії якого створили передумови для розголошення змісту заповненого бюлетеню.

14. Оскарження рішень, дій та бездіяльності, пов’язаних з виборами. Порядок судового розгляду виборчих спорів повинен визначатись виключно Кодексом адміністративного судочинства України, а не виборчим законодавством. Положення КАС та Закону «Про вибори народних депутатів України» повинні: а) передбачати поширення юрисдикції судів на всі правовідносини, пов’язані з виборами; можливість вжиття судами заходів із забезпечення позову; б) встановлювати такі строки подання та розгляду скарг і позовних заяв, які дозволятимуть ефективно захищати порушені права та належним чином вирішувати виборчі спори з урахуванням швидкого перебігу етапів виборчого процесу; в) передбачати можливість перегляду всіх судових рішень у виборчих спорах в апеляційному порядку.

15. Зміст виборчого бюлетеню повинен відповідати списку зареєстрованих партій в єдиному багатомандатному виборчому окрузі та переліку кандидатів, зареєстрованих у кожному з одномандатних мажоритарних виборчих округах. Послідовність розташування кандидатів та партій у виборчих бюлетенях визначається жеребкуванням на спеціальному засіданні відповідної виборчої комісії. У разі виявлення неточностей чи помилковому невключенні до макету бюлетеню одного з кандидатів або партій, весь наклад необхідно знищити та забезпечити оперативне виготовлення повторного.

16. Протокол про підрахунок голосів на виборчих дільницях повинен враховувати та відтворювати всі процедурні діє її членів. Так, необхідно фіксувати кількість бюлетенів у кожній зі скриньок для голосування, результатів волевиявлення під час голосування поза межами відповідного приміщення (на дому), кількість контрольних талонів, зіпсованих та недійсних бюлетенів тощо. Таким чином можна проаналізувати всі позаштатні ситуації, які трапляються на дільниці, але можуть бути приховані за сумованими даними. Крім того, закон повинен передбачити жорстку вимогу до підписання протоколу членами виборчої комісії. Легітимним є протокол, дані якого засвідчили не менш ніж 2/3 від присутніх членів ДВК, але й не менш ніж половина від її загального складу. Законопроектом потрібно передбачити кримінальну відповідальність не лише за виніс печатки з-поза приміщення для голосування, а й за бездіяльність представників правоохоронних органів та членів окружних виборчих комісій, які відмовляються фіксувати непоодинокі факти переписування протоколів про підрахунок у приміщенні ОВК.

17. Забезпечення інформаційного компоненту виборчого процесу. Принцип вільних виборів передбачає не лише право бути обраним, а й право обирати. Воно реалізується, зокрема, на основі володіння якомога повнішою інформацією про виборчий процес і про кандидатів, хоч би яка виборча модель не застосовувалася. Виборець має право знати, кому він делегує своє право на управління, хто ухвалює законодавчі рішення у державі від його імені. Держава повинна забезпечити доступ до публічно важливої інформації, у тому числі у виборчому процесі. Ми пропонуємо підняти на якісно новий рівень інформування про кандидатів. Мінімальний набір відомостей, який дозволить здійснювати усвідомлений вибір, включає в себе біографічні дані, громадянство, відомості про освіту, попередню діяльність (у т.ч. на виборних посадах), місце роботи, місце проживання, декларацію про майновий стан та доходи, передвиборчу програму, відомості про наявність судимості, звіт про використання коштів виборчого фонду. У разі застосування змішаної системи в частині багатомандатного округу передбачити публічне подання партіями інформації щодо повного складу списку кандидатів. Така інформація повинна розміщуватися та оперативно оновлюватися на сайті ЦВК.