Юридична довідка стосовно Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва щодо протиправної відмови ЦВК в реєстрації ініціативної групи з проведення всеукраїнського референдуму з питань землі
У червні 2021 року ОПОРА опублікувала юридичний аналіз рішення ЦВК щодо відмови в реєстрації ініціативної групи (публічно підтриманої ВО «Батьківщина») з проведення всеукраїнського референдуму з питань землі (Постанови ЦВК від 11 червня 2021 року № 230 «Про відмову в реєстрації ініціативної групи всеукраїнського референдуму за народною ініціативою», документи щодо реєстрації якої надійшли до Центральної виборчої комісії 1 червня 2021 року та зареєстровані за № 21-30-6782). Нагадаємо, що вказану постанову ЦВК прийняла в результаті розгляду документів щодо реєстрації ініціативної групи всеукраїнського референдуму за народною ініціативою з такого питання: «Чи підтримуєте Ви заборону продажу земель сільськогосподарського призначення будь-кому, крім держави Україна?», документи щодо реєстрації якої надійшли до Комісії 01 червня 2021 року та зареєстровані за № 21-30-6782.
Вказане рішення ЦВК оскаржив до суду Шишкін Віктор Іванович, представник ініціативної групи громадян всеукраїнського референдуму за народною ініціативою.
Вказану справу було розглянуто Окружним адміністративним судом міста Києва у порядку спрощеного провадження та Рішенням від 11 серпня 2021 року повністю задоволено позовні вимоги Шишкіна В. І., а саме:
- визнати протиправною та скасувати постанову ЦВК від 11 червня 2021 року № 230;
- зобов'язано ЦВК повторно розглянути реєстрацію ініціативної групи всеукраїнського референдуму за народною ініціативою з питання: «Чи підтримуєте Ви заборону продажу земель сільськогосподарського призначення будь-кому, крім держави Україна?», документи щодо реєстрації якої надійшли до Комісії 1 червня 2021 року та зареєстровані за № 21-30-6782.
Наразі вказане судове рішення ще не набуло чинності, відомості про його оскарження до Шостого апеляційного адміністративного суду зі сторони ЦВК відсутні.
У своїй заяві ОПОРА наводила основні обставини (хронологію подій) щодо ініціювання всеукраїнського референдуму, у даній публікації наводимо аналіз основних мотивів уже ухваленого судового рішення.
Так, розглядаючи дану справу, суд вказав, що відповідно до частини 2 ст. 31 Закону України «Про всеукраїнський референдум» (надалі – Закон) відмова в реєстрації ініціативної групи може бути прийнята виключно на підставі: 1) порушення вимог цього Закону під час утворення ініціативної групи та/або невідповідності питання чи тексту законопроєкту, що пропонується винести на всеукраїнський референдум за народною ініціативою, вимогам цього Закону; 2) висновку Конституційного Суду України про невідповідність Конституції України питання, що пропонується винести на всеукраїнський референдум за народною ініціативою.
Крім того, за змістом ч. 12 ст. 31 цього ж Закону, ЦВК також може відмовити в реєстрації ініціативній групі, уповноваженій збирати підписи виборців на підтримку ініціативи проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою з питань, що за змістом чи по суті збігаються з питанням, яке винесене на всеукраїнський референдум за народною ініціативою зборами громадян щодо проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, та обрана ними ініціативна група вже зареєстрована Центральною виборчою комісією.
Фактично, розглядаючи дану справу, суд зосередився на двох ключових питаннях у справі: 1) чи були підстави для відмови у реєстрації ініціативної групи через порушення вимог цього Закону під час утворення ініціативної групи та/або невідповідності питання чи тексту законопроєкту, що пропонується винести на всеукраїнський референдум за народною ініціативою (п. 1 ч. 2 ст. 31 Закону); 2) чи були підстави для відмови в реєстрації через те, що питання за змістом чи по суті збігаються з питанням, яке винесене на всеукраїнський референдум (ч. 12 ст. 31 Закону).
Інші питання в мотивувальній частині рішення детально аналізувались, при цьому суд обґрунтував такий підхід тим, що практика ЄСПЛ (рішення у справі «Серявін проти України») не зобов'язує суд давати детальні відповіді на всі аргументи сторін, а встановлює обов’язок навести мотиви прийнятого рішення залежно від характеру справи та самого рішення.
- Позиція суду щодо порушень вимог Закону під час утворення ініціативної групи (щодо порушення п. 1 ч. 2 ст. 31 Закону)
При перевірці поданих до ЦВК документів (в тому числі документів з виправленими чи уточненими відомостями) ЦВК у своїй постанові про відмову в реєстрації ініціативної групи зазначила наступні недоліки:
- недоліки у поданих на реєстрацію документах, а саме: 1) до списку учасників зборів та списку членів ініціативної групи були включені 19 померлих осіб; 2) до списку учасників зборів були включені 19 осіб, яким на день утворення ініціативної групи не виповнилося 18 років, а до списку членів ініціативної групи – 13 таких осіб; 3) до списку учасників зборів 47 громадян були включені двічі, а до списку членів ініціативної групи 25 громадян були включені двічі; 4) стосовно 14 осіб, включених до списку членів ініціативної групи, не було надано заяв про згоду бути членом ініціативної групи.
- недоліки, що зазначені у звітах присутніх на зборах членів та представників ЦВК, зокрема: не всі учасники зборів навпроти свого прізвища ставили особистий підпис, що засвідчував би їх участь у зборах; деякі учасники зборів ставили підписи не лише навпроти свого прізвища, а й навпроти прізвищ інших осіб, указаних у списках учасників зборів, які було виготовлено до початку реєстрації учасників; фіксувались непоодинокі випадки допуску до реєстрації осіб, які не підтвердили свою особу жодним документом; замість особи, яка була у списку учасників зборів, підпис проставлявся іншою особою – особою, яка здійснювала реєстрацію; значна кількість підписів учасників зборів проставлялася іншими особами; зазначено про незадовільну роботу лічильної комісії зборів (час підрахунку голосів був досить коротким, у середньому не довше 20 – 30 секунд, після чого голова лічильної комісії озвучував результати голосування, під час проведення зборів деякі учасники зборів залишали місце проведення зборів, лічильна комісія не оголошувала чітку кількість голосів «за», лише зазначала, що прийнято більшістю, реальний підрахунок голосів членами лічильної комісії не здійснювався, інформація голови лічильної комісії про результати голосування, зокрема, що це питання порядку денного, підтримали 11 873 учасники зборів, не відповідає дійсності).
Надаючи оцінку вказаним аргументам ЦВК, суд вказав, що відповідно до вимог ч. 1, 9 ст. 30 Закону ініціативна група всеукраїнського референдуму утворюється на зборах громадян України, в яких беруть участь не менш як 300 виборців, ініціативна група складається не менш як з 60 громадян України, які на день її утворення мають право голосу. За таких умов суд вказав на надмірний формалізм ЦВК під час вирішення питання про реєстрацію ініціативної групи, за яким помилкові 66 записів (із 11 873 наявних у списках учасників зборів громадян, що складає всього близько 0,5% від загальної кількості учасників) призвели до унеможливлення ініціювання проведення референдуму за народною ініціативою, можливості волевиявлення значної чисельної кількості громадян України, нівелювання гарантованого Конституцією України народовладдя шляхом проведення референдуму з питання загальнодержавного значення.
Виявлені ЦВК обставини, на думку суду, не впливають на законність проведення зборів громадян та, відповідно, утворення ініціативної групи, оскільки кількість учасників зборів та чисельність ініціативної групи, навіть за умови неврахування зазначених осіб, відповідають вимогам Закону, бо значно перевищують мінімально необхідну кількість осіб для проведення зборів громадян та формування ініціативної групи, що визначені ним.
ОПОРА вітає такий підхід суду, адже у своєму юридичному аналізі оскаржуваного рішення ЦВК ми також вказували на те, що кількість учасників зборів та кількість членів ініціативної групи, включення яких до документів не викликає жодних застережень, є значно більшою за встановлену в ст. 30 Закону України «Про всеукраїнський референдум» мінімальну кількість осіб, необхідних для проведення таких зборів та утворення ініціативної групи (300 та 60 виборців відповідно).
Щодо звітів членів та представників ЦВК, які направлялися на збори громадян з метою посвідчення факту їх проведення, судом було зазначено, що ЦВК під час прийняття спірного рішення було враховано відомості лише 4 звітів із 10 поданих, в решті звітів інших представників ЦВК порушень встановлено не було, повідомлень до органів Нацполіції про правопорушення під час проведення зборів не надходило, оцінка швидкості підрахунку голосів з боку лічильної комісії є суб'єктивною, адже жодної методики такого підрахунку в нормативно-правовому акті не закріплено. Більше того, ані Закон, ані відповідне Роз'яснення ЦВК з приводу його застосування (затверджене Постановою ЦВК №190 29 квітня 2021 року) не містить вимогу до особи, яка бажає взяти участь у зборах громадян для її включення до списку учасників зборів, щодо пред’явлення документа, що посвідчує її особу.
Зважаючи на вказані висновки, судом було визначено основні критерії, яким мають відповідати документи, подані на реєстрацію ініціативної групи і за наявності яких відсутні підстави для відмови у її реєстрації. Такими критеріями, зокрема, є:
- ініціативна група, утворена на зборах громадян України, в яких взяли участь не менш як 300 виборців (частина 1 статті 30 Закону);
- ініціативна група, обрана на зборах громадян, складається з не менш як з 60 громадян України, які на день її утворення мають право голосу (частина 9 статті 30 Закону);
- організаторами зборів громадян є виборці (частина 2 статті 30 Закону);
- місце проведення зборів не підпадає під обмеження, встановлені ч. 2 статті 30 Закону (збори проведені на території виставкового центру, а не в органах державної влади, місцевого самоврядування, Збройних Сил України, в інших військових формуваннях чи органах правопорядку, дитячих закладах, закладах освіти, охорони здоров’я, соціального закладу, житлово-комунальних підприємствах та установах);
- про проведення Зборів їх організатори у строк та в порядку, визначених Законом, поінформували ЦВК, що надало можливість направити представників ЦВК для засвідчення факту проведення таких зборів, що свідчить про дотримання частин 4, 5 статті 30 Закону;
- перед початком зборів громадян проведена реєстрація їх учасників (частина 6 статті 30 Закону);
- на Зборах громадян були розглянуті всі питання, передбачені Законом, та прийнято всі необхідні рішення більшістю голосів зареєстрованих учасників зборів (частини 7, 8 статті 30 Закону);
- на Зборах громадян обрано особу, яка буде представляти інтереси ініціативної групи, про що складено відповідне рішення (частина 10 статті 30 Закону);
- у встановлений Законом строк до ЦВК подано всі передбачені Законом документи, необхідні для прийняття рішення про реєстрацію ініціативної групи (частини 11-14 статті 30 Закону).
ОПОРА вважає, що встановлення в даному судовому рішенні такого орієнтира (фактично чек-листа) сприятиме в подальшому уніфікації судової практики та підходів ЦВК у процесах правової оцінки документів, поданих на реєстрацію ініціативних груп. Ми також у своєму попередньому юридичному аналізі рішення ЦВК вказували на те, що виникає необхідність врегулювати на рівні закону функції, права та обов’язки представника ЦВК під час зборів громадян України з проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, зокрема в частині можливої фіксації порушень порядку проведення зборів (в тому числі під час роботи лічильної комісії зборів, реєстрації учасників зборів) та подальшої оцінки зібраних доказів при прийнятті рішення про реєстрацію (відмову в реєстрації) ініціативної групи.
- Позиція суду щодо подібності питань, винесених на всеукраїнський референдум за народною ініціативою зборами громадян (щодо порушення ч. 12 ст. 31 Закону)
Судом було надано правову оцінку тому, чи збігається питання «Чи підтримуєте Ви можливість продажу земель (земельних ділянок) сільськогосподарського призначення в Україні?» (документи щодо реєстрації надійшли до ЦВК 5 травня 2021 року та зареєстровані номером №21-30-6095, зареєстровано ініціативну групу всеукраїнського референдуму постановою ЦВК № 197 від 14 травня 2021 року) із питанням «Чи підтримуєте Ви заборону продажу земель сільськогосподарського призначення будь-кому, крім держави Україна?» (документи надійшли до ЦВК 1 червня 2021 року та зареєстровані за № 21-30-6782 і є предметом даного судового розгляду).
Фактично, у розпорядженні суду було три наукові висновки, які говорять про те, що вищенаведені питання збігаються за змістом, і по суті та 2 висновки, які стверджують, що вказані питання містять істотні розбіжності за змістом та по суті. Однак ЦВК без будь-якого обґрунтування не взяла до уваги два висновки про наявність розбіжностей у питаннях. Судом було наголошено на тому, що в спірних правовідносинах важливим є саме семантико-лінгвістичний аналіз тексту фахівцями філологічних наук, у той час як один висновок про схожість питань був підготовлений невстановленою особою, без зазначення її посади, наукового ступеня, освіти, а інший – доктором юридичних наук, який не має наукового ступеня у галузі філологічних наук.
За умов наявності протилежних за змістом експертних висновків, суд прийшов до рішення, що вищезазначені питання є протилежними за змістом (одне встановлює заборону, а інше передбачає можливість), ці два питання не співпадають по суті та мають різну мету, а відтак були відсутні підстави для відмови у реєстрації ініціативної групи за ч. 12 ст. 30 Закону.
ОПОРА частково погоджується з підходом суду щодо визначення основного напрямку експертного дослідження (пріоритет семантико-лінгвістичного аналізу) при вивченні питання щодо подібності питань, винесених на референдум, однак зауважує, що науково-правова експертиза має також особливе значення, адже питання, що виносяться на референдум, є правовими і наслідки голосування щодо вказаних питань є такими, що впливають на суспільно-правові відносини. Відтак судам слід чіткіше визначати вимоги щодо експертних висновків (у тому числі висновків експертів у галузі права), які можуть використовувати сторони у вказаній категорії справ. У своєму попередньому аналізі ми наголошували на тому, що Розробка та впровадження чітких критеріїв та процедури оцінки/експертизи ідентичності питань різних ініціативних груп за змістом та по суті є необхідною передумовою для належної реалізації права громадян на всеукраїнський референдум.
Загалом Громадянська мережа ОПОРА схвально оцінює ухвалення вказаного рішення судом та сподівається, що суд апеляційної інстанції залишить його в силі з можливим доповненням мотивувальної частини та додатковою аргументацією в частині проведення експертиз у вказаній категорії справ. Окрім того, ще раз наголошуємо на необхідності ухвалення змін до КАС України, передбачених у законопроєкті «Про місцевий референдум» № 5512 від 19.05.2021, для уникнення різнотлумачень норм, формування єдності судової практики у цій категорії спорів та забезпечення ефективного судового захисту парламенту.
Матеріал підготовлений завдяки підтримці американського народу, що була надана через Агентство США з міжнародного розвитку (USAID). Думки і твердження, висловлені у матеріалі, можуть не співпадати з позицією USAID та уряду США.