26 січня 2021 р. Верховна Рада України 255 голосами народних депутатів України ухвалила проєкт Закону України “Про всеукраїнський референдум” (№3612) у другому читанні та в цілому. Проєкт Закону було розроблено Робочою групою парламенту, до складу якої входили народні депутати України, представники громадських та наукових організацій. На офіційний запит керівництва Верховної Ради України проєкт Закону України отримав спільний висновок Венеціанської комісії та БДІПЛ ОБСЄ, яким із низкою зауважень було відзначено досягнення проєктом балансу між прямою і представницькою демократією.
ОПОРА вітає прийняття Закону України “Про всеукраїнський референдум”, який забезпечує реалізацію громадянами свого права ініціювати і брати участь у всеукраїнському референдумі. Важливість законодавчого регулювання всеукраїнського референдуму визначається Конституцією України, якою гарантується така форма безпосередньої демократії.
З 2018 р., коли КСУ визнав неконституційним попередній Закон України “Про всеукраїнський референдум”, положення Конституції України щодо участі громадян у всеукраїнському референдумі не були законодавчо забезпечені й не могли бути реалізовані. І хоча парламентські фракції та групи не досягли консенсусу щодо проєкту Закону, частина з яких відзначала “надмірно широкі” або навпаки “звужені” можливості запропонованої моделі регулювання всеукраїнського референдуму, необхідність його ухвалення не викликає сумнівів. Незважаючи на збереження у проєкті окремих дискусійних положень, насамперед щодо скасування законів або їхніх окремих положень через референдум без участі парламенту, він є достатньо збалансованим і попереджає можливі зловживання процедурами і правовими наслідками всеукраїнського референдуму.
Закон України “Про всеукраїнський референдум” був розроблений шляхом інклюзивної та публічної взаємодії народних депутатів України, національних експертів та громадськості. Його проєкт пройшов широке публічне обговорення та експертизу з боку авторитетних у сфері виборів та референдумів міжнародних організацій. Законодавством про всеукраїнський референдум встановлено чітку процедуру ініціювання всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, яка включає запобіжники від зловживань та маніпулювань нею. При цьому вона залишається доступною для ініціативних груп. У Законі передбачено належні вимоги щодо прозорості фінансування агітації всеукраїнського референдуму. Його положення, як правило, синхронізовані із Виборчим кодексом і дозволяють якісно провести волевиявлення.
Що можна і що заборонено вирішувати за допомогою всеукраїнського референдуму?
Новий Закон України “Про всеукраїнський референдум” передбачає можливість проведення всеукраїнського референдуму щодо таких питань:
- Затвердження закону про внесення змін до розділів І (Загальні засади), ІІІ (Вибори. Референдуми), XIII Конституції України (Внесення змін до Конституції).
Такий референдум призначається Президентом України відповідно до Конституції України після прийняття Верховною Радою України відповідного законопроєкту.
- Про зміну території України.
Референдум призначається Верховною Радою України після прийняття нею відповідного законопроєкту та його підписання Президентом України.
- Загальнодержавного значення: проголошується Президентом України на вимогу 3 млн громадян України, підписи яких зібрані у не менш ніж ⅔ областей України і не менше 100 тис. підписів у кожній з областей.
- Про втрату чинності законом України або окремими його положеннями: проголошується Президентом України на вимогу 3 млн громадян України, підписи яких зібрані у не менш ніж ⅔ областей України і не менше 100 тис. підписів у кожній з областей.
Інші питання не можуть бути предметом всеукраїнського референдуму. Зокрема, Законом не передбачено ухвалення законопроєктів шляхом народного волевиявлення, крім тих, які стосуються втрати чинності законом України або окремими його положеннями. Можливість ухвалення законів на всеукраїнському референдумі була ризиком попередніх суспільних та парламентських дискусій про нове законодавство, але робоча група Верховної Ради України у ході власної роботи не підтримала такі неконституційні ініціативи.
Всеукраїнський референдум щодо затвердження змін до розділів І, ІІІ, XIII Конституції України та про зміну території України прямо передбачений Конституцією України, без проведення якого неможливо ухвалити остаточні рішення з відповідних питань. Таким чином, Закон України “Про всеукраїнський референдум” щодо конституційних змін та зміни території України базується виключно на положеннях Конституції України і не запроваджує нового предмету референдуму. Зокрема, у публічній дискусії фігурували необґрунтовані зауваження щодо врегулювання у Законі проведення всеукраїнського референдуму щодо зміни території України, адже всеукраїнський референдум з цього питання безпосередньо передбачений Конституцією України як обов'язковий. Натомість ухвалений Закон забезпечує на практичному рівні трьохетапний процес схвалення міжнародної угоди про зміну території України, який включає прийняття Верховною Радою України закону про ратифікацію такої угоди, підписання Закону Президентом України та прийняття відповідного рішення на всеукраїнському референдумі. Таким чином, процедури Закону про всеукраїнський референдум не послаблюють, а зміцнюють механізми попередження незаконних дій у питаннях зміни території України.
Питання загальнодержавного значення, які представляють суспільний інтерес і стосуються усього українського народу, виносяться на всеукраїнський референдум за народною ініціативою. Результати такого референдуму є обов’язковими для виконання органами влади, але тільки Верховна Рада України може ухвалити закони для їхньої практичної реалізації. У Законі України “Про всеукраїнський референдум” передбачається такий алгоритм: протягом 6 місяців з дня офіційного оголошення результатів референдуму Кабінет Міністрів України зобов’язаний подати до Верховної Ради України законопроєкт на виконання рішення референдуму. Таким чином, вирішення питань загальнодержавного значення не обмежує законодавчі функції парламенту, що відповідає Конституції України та демократичним стандартам у сфері референдумів. При цьому в остаточній редакції Закону враховано рекомендацію Венеціанської комісії та БДІПЛ ОБСЄ щодо надання громадянам можливості оскаржувати бездіяльність органів влади щодо виконання результатів референдуму із загальнодержавних питань.
Найбільш дискусійною є можливість скасування законів або їхніх окремих положень на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою. Щодо цього положення Закону не існує єдиної позиції конституціоналістів, і воно потенційно може стати предметом оскарження у Конституційному Суді України. Положення цього Закону в частині підготовки, організації та проведення всеукраїнського референдуму щодо втрати чинності закону або окремих його положень, набирають чинності разом із законом про народну законодавчу ініціативу (у випадку його прийняття), але не пізніше 1 січня 2022 року. Таким чином, предметом конституційного контролю ці положення можуть стати лише з моменту набуття ними чинності, а враховуючи, що процес розгляду законопроєкту щодо внесення до Конституції положень щодо народної ініціативи все ще перебуває на стадії обговорення, така можливість може виникнути лише у 2022 році. В той же час слід наголосити, що ймовірний розгляд Конституційним судом положення законопроєкту в частині прийняття на референдумі законопроєктів щодо скасування Законів або окремих його положень жодним чином не вплине на відповідність Конституції решти його положень.
Міжнародні стандарти у сфері референдумів допускають можливість проведення таких референдумів, хоча і висувають суттєві вимоги до їх проведення та врегулювання їхніх правових наслідків. Зокрема, суттєві зауваження щодо такого предмету референдуму були висловлені у спільному Висновку Венеціанської комісії та БДІПЛ ОБСЄ щодо законопроєкту. До прикладу, у висновку вказано на проблематичність запровадження “скасувальних” (аброгативних та дерогативних) референдумів в Україні. Це пов'язано з тим, що Конституція України визначає Верховну Раду України єдиним органом законодавчої влади. У Законі також не передбачено право Верховної Ради України подати свою позицію щодо питань референдуму, якими пропонується скасувати закон або його частину, пропозицій усунення можливих законодавчих прогалин, що можуть утворитися внаслідок прямого введення в дію закону про скасування положень нормативно правових актів. Натомість парламенту не заборонено прийняти закон щодо питання референдуму до дня проведення волевиявлення, який вичерпає предмет винесеного запитання і усуне необхідність проведення волевиявлення.
Ключовою невиконаною рекомендацією Венеціанської комісії та БДІПЛ ОБСЄ є необхідність наділення парламенту належною роллю до і після проведення голосування на референдумі, щоб не дозволити нівелювати повноваження парламенту. ОПОРА вважає, що парламент повинен врегулювати у Регламенті процедури врахування ним результатів референдумів щодо перегляду законів. Це дозволить уникнути правової невизначеності. При цьому процедура не обмежує право парламенту після скасування Закону врегулювати питання через прийняття його нової редакції.
Закон України “Про всеукраїнський референдум” встановлює чіткі обмеження до предмету всеукраїнського референдуму, які є запобіжниками використання волевиявлення громадян проти територіальної цілісності країни, національної безпеки держави, прав громадян. Дискусія у парламенті засвідчила, що перелік і формулювання питань, які не можуть бути предметом всеукраїнського референдуму, хоч і не є прямою цитатою Конституції України, проте вони комплексно попереджують потенційні зловживання, зокрема щодо запобігання скасуванню та обмеженню прав людини і громадянина.
Позитивні та негативні аспекти, наслідки Закону України “Про всеукраїнський референдум”
До позитивних положень Закону України “Про всеукраїнський референдум” ОПОРА відносить:
- Відсутність критичних викликів для виконання Верховною Радою України своїх законодавчих повноважень, оскільки парламент відкинув попередні ідеї щодо можливості ухвалення законів на всеукраїнському референдумі.
- Можливість винести на всеукраїнський референдум лише одне питання, що відповідає демократичним стандартам попередження маніпуляцій волевиявленням громадян та забезпечення належної поінформованості громадян. Пропозиції окремих народних депутатів України щодо можливості подавати на референдум декілька питань, які стосуються однієї проблеми, не попереджують спотворення свідомого і поінформованого волевиявлення громадян. У разі внесення більше одного питання, навіть у разі їх належності до однієї теми, виникає виклик щодо інтерпретації з боку державних органів та виборців, політизації остаточного рішення щодо їх одночасного винесення на всеукраїнський референдум. Натомість винесення на голосування декількох питань з різних сфер регулювання порушує цілісність процесу референдуму. Це, насамперед, стосується неможливості забезпечення рівного представництва у процесі референдуму прихильників та опонентів конкретних питань, зокрема під час формування виборчих комісій.
- Впровадження системи прозорості та підзвітності фінансування агітації на всеукраїнському референдумі, яка відповідає встановленим на виборах мінімальним стандартам. Зокрема, врегульовано процес проведення агітації під час збору підписів на підтримку ініціативи всеукраїнського референдуму ще до його проголошення, фінансування якої буде підзвітним і підлягати вимогам прозорості. Такі вимоги сприятимуть рівності можливостей сторін референдуму і попереджуватимуть незаконне фінансування процесу референдуму. При цьому ОПОРА звертає увагу на важливість подальшого посилення механізмів прозорості політичних та виборчих фінансів в Україні, які досі не є оптимальними.
- Достатньо якісна синхронізація положень Закону “Про всеукраїнський референдум” та Виборчого кодексу, що сприятиме належній роботі членів виборчих комісій та судів під час розгляду спорів та інших залучених до процесу референдуму суб’єктів.
- Врахування парламентом факту відсутності політичного та експертного консенсусу щодо запровадження процедури збору підписів на підтримку ініціативи всеукраїнського референдуму електронним способом у мережі Інтернет. Запровадження нових технологій у виборчому процесі чи референдумі має не тільки враховувати питання безпеки і верифікації, але і отримати належний рівень легітимності серед громадян та політичних гравців. Дискусія в парламенті засвідчила необхідність відсутності такого консенсусу, що і призвело до виключення із Закону положень щодо збору підписів за допомогою інформаційної системи ЦВК.
До недоліків проєкту Закону України “Про всеукраїнський референдум” належить:
- Відсутність обов’язкового конституційного контролю за всіма без винятку питаннями всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, хоча дана проблема може бути вирішена виключно через внесення змін до Конституції України, адже пов’язана із особливим порядком роботи КСУ та конституційно обумовленими суб’єктами звернення до нього.
- Можливе незабезпечення пропорційного представництва прихильників і противників питань всеукраїнського референдуму в складі окружних та дільничних комісій у зв’язку із наданням першочергової переваги партіям, які утворили депутатські фракції у парламенті та зареєстровані як прихильник або опонент питання всеукраїнського референдуму, та представникам ініціативної групи всеукраїнського референдуму.
- Включення до Закону України положень щодо електронного голосування, які хоча і набудуть чинності після прийняття окремого Закону, але не відображають політичного та експертного консенсусу щодо нових способів голосування.
Проголосована редакція Закону України “Про всеукраїнський референдум” передбачає, що ЦВК у разі виявлення ознак невідповідності питань референдуму Конституції України звертається до Президента України із клопотанням внести до КСУ звернення щодо конституційності питань всеукраїнського референдуму. Відповідно до процедури Президент України протягом 40 днів може вирішувати питання про звернення до КСУ, але не зобов’язаний цього робити. Протягом часу, відведеного для Глави держави, процедура реєстрації ініціативної групи припиняється. Окремо від Президента, питання про конституційність питань всеукраїнського референдуму можуть порушити не менше 45 народних депутатів України, які наділені правом звернутися до КСУ. Така модель конституційного контролю щодо всеукраїнського референдуму допускає потенційну ситуацію, коли Президент України та народні депутати України не звернулися до КСУ і питання референдуму за народною ініціативою не будуть перевірені. Натомість питання інших ініціативних груп підлягатимуть повній перевірці, що не відповідає завданням конституційного контролю у сфері референдуму і принципу однакового застосування законодавства щодо різних суб’єктів.
ОПОРА закликає Верховну Раду України шляхом змін до Конституції у найближчому майбутньому запровадити повноцінний конституційний контроль у сфері всеукраїнського референдуму та суттєво скоротити його строки (зокрема, щодо звернення Президента України до КСУ).
Обрана модель формування виборчих комісій має практичне обґрунтування, оскільки надання обов’язкової квоти ініціативній групі та партіям, які утворили депутатські фракції у парламенті та зареєстровані як прихильники або опоненти питання всеукраїнського референдуму, вирішує потенційну проблему неспроможності прихильників та опонентів питань референдуму подати своїх представників до складу ОВК та ДВК. Але з точки зору міжнародних стандартів у сфері референдумів прихильники та противники референдуму повинні бути рівною мірою представлені у виборчих комісіях, що забезпечує належний неупереджений контроль за адмініструванням процесу волевиявлення, тоді як редакція законопроєкту має на меті лише мінімізувати різницю у представництві.
Закон України “Про всеукраїнський референдум” включає положення про електронне голосування, які набудуть чинності лише після ухвалення окремого закону щодо застосування інноваційних технологій з електронного (машинного) голосування. І хоча зараз немає загрози непродуманого і неверифікованого впровадження нових способів голосування до ухвалення спеціального закону, варто було уникнути включення відповідних процедур до законодавства про всеукраїнський референдум. Як засвідчує розгляд Закону України “Про всеукраїнський референдум”, значна частина народних депутатів України висловила обґрунтовані заперечення проти нових способів голосування і перспектива їх впровадження не підкріплена політичним консенсусом.
Підтримуючи ухвалення законодавства про всеукраїнський референдум, ОПОРА закликає парламент зберігати діалог щодо якісного і збалансованого регулювання даної форми безпосередньої демократії. Враховуючи політичну конфліктність питання всеукраїнського референдуму, парламент повинен бути готовим враховувати зауваження до ухваленого законодавства і не виключати можливості його подальшого удосконалення на основі Конституції України та демократичних стандартів.