09.08.2021 у Верховній Раді України було зареєстровано проєкт Закону України “Про засади державної політики перехідного періоду” (№ 5844), окремі положення якого стосуються виборчого процесу та референдумів. Законопроєкт був внесений до парламенту Кабінетом Міністрів України і є результатом напрацювань Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій.

 У законопроєкті запропоновано:

  • Передбачити обмеження права бути обраним на місцевих виборах для осіб, які належали до вищого керівництва окупаційних сил і окупаційних адміністрацій Російської Федерації або перебували у їхньому складі.

У законопроєкті пропонується не застосовувати обмеження до трьох категорій осіб:

  1. громадяни, які перебували в складі окупаційних сил РФ з примусу або проти своєї волі й не завдали умисно шкоди життю і здоров’ю громадян;
  2. співробітників окупаційних адміністрацій РФ, які забезпечували життєдіяльність тимчасово окупованих територій і не завдали умисно шкоди життю і здоров’ю громадян;
  3. осіб, які перебували в складі окупаційних адміністрацій з примусу або проти своєї волі.

Запропоноване обмеження права бути обраним на місцевих виборах у зв’язку із причетністю особи до діяльності окупаційних сил та адміністрацій стосуватиметься лише місцевих виборів. При цьому новації стосуватимуться місцевих виборів не лише на деокупованих у майбутньому територіях, а й у межах усієї України. Обсяг обмежень до громадян, як передбачає проєкт, буде застосовуватися відповідно до категорії і з урахуванням індивідуалізації.

Відповідно до проєкту обмеження пасивного виборчого права можуть бути оскаржені, у тому числі в суді. Але підстави та порядок застосування обмежень права бути обраним на місцевих виборах та на зайняття посад, як передбачає проєкт, визначаються законом. З проєкту Закону незрозуміло, який мається на увазі закон. Якщо вжито узагальнено як синонім “законодавство”, то ні цей, ні інший закон не визначають порядок застосування обмежень. З цього випливає юридична невизначеність щодо судового чи позасудового порядку, при цьому останній може порушувати презумпцію невинуватості. Крім цього, у проєкті не вказано строк, протягом якого застосовується обмеження пасивного виборчого права. Таким чином автори законопроєкту запропонували розширити передбачені чинним Виборчим кодексом обмеження в реалізації права бути обраним на місцевих виборах. Відповідно до нинішнього виборчого законодавства, місцевим депутатом, сільським, селищним, міським головою не може бути обраний громадянин України, який має судимість за вчинення тяжкого або особливо тяжкого злочину, кримінального правопорушення проти виборчих прав громадян чи корупційного кримінального правопорушення, якщо ця судимість не погашена або не знята в установленому законом порядку.

Законодавча ініціатива передбачає можливість застосування нового обмеження пасивного виборчого права на місцевих виборах до осіб, які не були засуджені за вчинення відповідного злочину. У проєкті Закону, при цьому, не визначено суб’єкта, який буде наділений повноваженнями з ініціювання та застосування обмежень до конкретних осіб. Відсутні й положення, які би визначали прийнятні документи та інші джерела інформації про причетність осіб до діяльності окупаційних сил та окупаційних адміністрацій. Звертає на себе увагу те, що у проєкті не роз’яснено питання, як держава визначатиме примусовий характер залучення особи до окупаційних сил та окупаційних адміністрацій або виконання нею завдань із забезпечення життєдіяльності тимчасово окупованих територій.

У зв’язку із внесенням урядової ініціативи щодо обмеження пасивного виборчого права на місцевих виборах, ОПОРА зазначає наступне:

  • У Пояснювальній доповіді Венеціанської комісії до Кодексу належної практики у виборчих справах зазначається, що позбавити особу політичних прав може тільки суд, шляхом постановляння відповідного рішення. Комісія підкреслює, що підстави призупинення дії політичних прав громадян повинні бути передбачені у законі, відповідати принципу пропорційності та спиратися на засудження за серйозне правопорушення або визнання особи недієздатною. У законопроєкті, натомість, пропонується позасудовий характер накладення обмеження, при цьому нівелюється значення факту наявності або відсутності засудження особи за вчинення злочинів проти основ національної безпеки України.
  • У проєкті Закону легітимна мета недопущення зайняття публічних посад особами, які можуть нашкодити вагомим суспільним інтересам, не підкріплена належним рівнем правової визначеності підстав та процедур застосування запропонованого обмеження. Визначені підстави та виключення для обмеження права бути обраним на місцевих виборах, на нашу думку, не можуть бути об’єктивно застосовані до громадян поза процедурою притягнення до кримінальної відповідальності й всебічного вивчення дій конкретних осіб правоохоронними органами та судами.
  • Спроби імплементувати обмеження і виключення з них на рівні виборчих комісій або інших несудових органів може призвести до зниження стандартів процесу реєстрації кандидатів, неоднакового застосування законодавства, необґрунтованих обмежень виборчих прав громадян на основі неправдивої або викривленої інформації щодо їх причетності до окупаційних сил та окупаційних адміністрацій. У цьому контексті необхідно враховувати, що проблема неоднакового і політично вмотивованого застосування законодавства під час реєстрації кандидатів є довготривалою невирішеною проблемою в Україні.
  • Звертає на себе увагу відсутність пропозицій щодо змін до Кримінального кодексу, які б сприяли недопущенню на посади в органах влади осіб, засуджених за злочини проти основ національної безпеки. Зокрема, чинний Кодекс не передбачає санкції за злочини проти основ національної безпеки у вигляді позбавлення конкретних політичних прав, зокрема, права бути обраним на визначений строк. Натомість він, як правило, містить лише узагальнене формулювання санкції у вигляді позбавлення права займати певні посади або займатися певною діяльністю або не містить взагалі (як наприклад, у статтях 109, 110 ККУ). Натомість удосконалення кримінального та кримінально-процесуального законодавства є більш сталим і менш ризикованим для демократичних стандартів виборів способом протидії зайняттю посад в органах влади особами, причетними до злочинів проти основ національної безпеки та оборони. На противагу такому підходу, застосування так званих люстраційних заходів без належного розслідування кримінальних правопорушень може навпаки сприяти уникненню справжньої відповідальності особами, які були у складі окупаційних сил та окупаційних адміністрацій.

Враховуючи недостатню правову визначеність підстав для обмеження в реалізації пасивного виборчого права і правову сумнівність механізму імплементації такого обмеження, ОПОРА закликає парламент комплексно вивчити урядову пропозицію і уникнути невиправданих ризиків для стандартів виборів в Україні.

Державі важливо утриматись від непродуманих сигналів для громадян України, які проживають на підконтрольних державі й тимчасово окупованих територіях. З одного боку, запропонована модель передбачає обмеження права бути обраним для осіб, які перебували у складі окупаційних сил і адміністрацій, лише на місцевих виборах. І ті самі особи, які будуть обмежені у політичних правах на місцевому рівні, зможуть вільно балотуватися на виборах Президента України та в народні депутати України. З іншого боку, з точки зору інтересів реінтеграції тимчасово окупованих територій, державі важливо публічно презентувати лише комплексно продумані обмежувальні заходи, які мають тверду правову основу, не допускають подвійних трактувань і придатні для неупередженого застосування.

У законопроєкті № 5844 також визначаються засади проведення виборів на деокупованих територіях. Зокрема, відповідно до проєкту місцеві вибори на деокупованих територіях можуть бути призначені й проведені лише за умов дотримання вимог Конституції, Виборчого кодексу та інших законів. Натомість місцевий референдум може бути проведений лише після проведення місцевих виборів на відповідній території. При цьому в законопроєкті підкреслюються необхідність дотримання стандартів ОБСЄ та Ради Європи щодо виборів, референдумів під час організації голосування на деокупованих територіях, недопущення втручання Російської Федерації у виборчий процес, дотримання прав внутрішньо переміщених осіб, свободи передвиборної агітації, рівності прав і можливостей кандидатів тощо. Ці законодавчі пропозиції Уряду необхідно підтримати із метою забезпечення належних умов для вільного волевиявлення громадян на деокупованих територіях.

Проєкт зобов’язує Уряд протягом 6 місяців після набуття чинності Законом розробити та внести на розгляд парламенту законопроєкти щодо особливостей проведення місцевих виборів на деокупованих територіях та підконтрольних державі прифронтових територіях. У разі ухвалення даного проєкту, важливо забезпечити інклюзивний характер підготовки подальших законодавчих змін, передбачених проєктом.