Громадянська мережа ОПОРА вітає зусилля Верховної Ради України із побудови діалогу та знаходження компромісного рішення з питань Виборчого кодексу. Політична легітимність законодавства є важливою складовою формування суспільної довіри до інституту виборів.

Повторний розгляд Виборчого кодексу формально завершує довготривалий етап кодифікації та вдосконалення виборчого законодавства в Україні. Цей процес був суперечливим і політично конфліктим, але народні депутати України результативно виконали свої політичні зобов’язання ухвалити Виборчий кодекс. 

Виборчий кодекс має як прогресивні, так і неефективні положення, що стало  результатом врахування різних політичних інтересів. Вето президента України дозволило вирішити окремі важливі проблеми виборчого процесу, які мають відношення до широкого спектру прав та процедур. Справжнім проривом парламенту стало усунення перешкод для участі у виборах мобільних всередині країни громадян. 

Незважаючи на закритість окремих етапів обговорення між парламентськими фракціями, робота над змінами до Виборчого кодексу показала приклади якісної взаємодії народних депутатів, парламентського комітету, ЦВК та експертного середовища. Ця практика також забезпечила розуміння потреб, інтересів та мотивів учасників процесу, що не менш важливо, ніж кінцевий напрацьований документ.  

Народні депутати України заявили про наміри повернутися до вдосконалення Кодексу в лютому 2020 року, і ОПОРА наполягатиме на інклюзивності й публічності цього процесу.  Верховна Рада України має всі можливості і вже набутий досвід для подальшого проведення виборчої реформи на засадах широкого парламентського компромісу. Ухвалення Виборчого кодексу необхідно синхронізувати із посиленням ефективності санкцій за виборчі злочини і процесуальних можливостей для виявлення та розслідування порушень.

Найбільшим викликом для нового Кодексу стало рішення парламенту обмежити відкритість виборчих списків на парламентських та місцевих виборах. Така позиція суперечить зауваженням президента України, висловленим у вето, в яких він прямо виступив проти отримання першими десятьма кандидатами мандатів за визначеною партією черговістю. Парламенту не вдалося зробити крок вперед з питань врахування ролі соціальних мереж та інтернету у виборчому процесі, оскільки Кодекс у цій частині залишився застарілим.

Дискусійним є і виключення положень про ЦВК і Державний реєстр виборців з Виборчого кодексу і збереження чинності спеціальними законами. Повноваження ЦВК та питання функціонування Державного реєстру виборців виходять за межі регулювання Кодексу (зокрема у питанні референдумів). Але частина народних депутатів України та експертів вважала прийняте рішення спробою уникнути комплексної реформи законодавства про ЦВК і таким чином зберегти статус-кво. 

Значним досягненням доопрацювання Кодексу є забезпечення виборчих прав внутрішньо переміщених осіб, трудових мігрантів, інших мобільних всередині країни громадян. Виборці зможуть звернутися до органів ведення Реєстру виборців із вмотивованою заявою про зміну виборчої адреси для голосування на виборах усіх рівнів. Поступ держави у цьому питанні є очевидним, але ЦВК ще повинна прийняти якісні підзаконні акти і проінформувати громадян про нові процедури. Після зауважень президента України та дискусій на рівні парламенту вдалося зберегти і в окремих аспектах посилити гарантії участі у виборчому процесі людей з інвалідністю. Кабінету Міністрів України, серед іншого, було доручено забезпечити постійний моніторинг доступності виборчих дільниць для людей з інвалідністю на підставі розроблених критеріїв. Натомість місцеві органи влади зобов’язані до 2025 року забезпечити стандарти доступності всіх виборчих дільниць.  ОПОРА закликає парламент продовжити роботу із подальшого врахування вже напрацьованих гарантій участі у виборчому процесі людей з інвалідністю. ОПОРА також  вітає збереження у Кодексі механізмів збалансованого представництва двох статей у виборчих списках політичних партій. 

У Кодексі вдалося досягти окремого прогресу з питань виборчих даних. Зокрема, на рівні законодавства  врегульовано оприлюднення рішень ЦВК та всіх ОВК у вигляді набору даних, у придатному для машинозчитування форматі. Але, на думку ОПОРИ, перелік доступних виборчих даних є незначним і вже в лютому парламенту доцільно суттєво розширити можливості громадян доступу до інформації про вибори. 

У Кодексі вперше передбачена можливість для громадських організацій зареєструвати спостерігачів на рівні ЦВК для повноцінного спостереження за її діяльністю. Позитивним наслідком парламентського діалогу стало виключення з переліку пропозицій положень, які стосувалися розширення підстав для відмови та скасування реєстрації кандидатів, необґрунтованого посилення повноважень ЦВК. Парламент скасував дискредитуюче реформу рішення своїх попередників відтермінувати набуття чинності Виборчим кодексом до грудня 2023 року і передбачив його застосування із січня наступного року. 

19 грудня 2019 року Верховна Рада України ухвалила Виборчий кодекс за результатами його повторного розгляду. Кодекс був прийнятий у липні парламентом попереднього скликання і ветований президентом України Володимиром Зеленським. Комітет з питань державної влади, регіонального розвитку, місцевого самоврядування та містобудування опрацьовував пропозиції президента України у два етапи. Перший етап передбачав роботу спільної групи народних депутатів України та представників громадськості. На другому етапі узгодження пропозицій до Кодексу проводились непублічні консультації між депутатами без залучення незалежних експертів. Після застосування главою держави вето парламентський комітет тричі затверджував різні варіанти змін до Виборчого кодексу, з яких лише останній став консенсусним для парламентських політичних груп. Успішності діалогу сприяло рішення Голови Верховної Ради України Дмитра Разумкова не виносити питання Кодексу 5 грудня 2019 року на голосування без досягнення домовленості між депутатськими фракціями та групами. 

Президент України висловив 17 зауважень до Виборчого кодексу, не оформлених у вигляді конкретних змін до його тексту. Володимиром Зеленським також було підкреслено, що перелік зауважень не є повним. Комітет Верховної Ради України опрацьовував зауваження президента України без чітких критеріїв їх врахування. Фактично не було і обмежено перелік статей та розділів Кодексу, до яких комітетом парламенту можуть вноситися зміни. 

Загальні зауваження президента України стосувалися необхідності: розподілу всіх мандатів виключно на основі персоніфікованого голосування виборців; дотримання гендерної квоти у списках навіть у разі скасування реєстрації кандидата; забезпечення виборчих прав внутрішньо переміщених осіб та людей з інвалідністю; регулювання питання цензу осілості та його дотримання кандидатами; забезпечення рівного доступу кандидатів на пост президента України до формування ОВК і ДВК, уникнення домінування в них парламентських партій; посилення прав громадських організацій на судове оскарження; усунення обмеження щодо висування кандидатів лише партіями, які мають осередки у 14 областях; економії бюджетних коштів шляхом скасування відшкодування витрат на агітацію для партій із 2% голосів та деяким іншим суб’єктам виборчого процесу; врегулювання статусу та фінансування ТВК, які в попередній редакції Кодексу були постійними органами; забезпечення законності закупівель під час виборів; введення лімітів для виборчих фондів та приведення Кодексу у відповідність до інших законів. Але Комітет з питань організації державної влади, регіонального розвитку, місцевого самоврядування та містобудування розглядав питання, які виходять за межі зауважень президента.

Під час консультацій між фракціями, призначених Головою Верховної Ради України, ключовим стало питання відкритості виборчих списків партій за пропорційною системою. На виборах народних депутатів України, на виборах обласних і міських рад (90 і більше тис. виборців) передбачається застосування пропорційної виборчої системи із відкритими списками. Виборець отримає можливість проголосувати не лише за партію, а й за її конкретного кандидата. Як засвідчує остаточна версія Кодексу, депутати вирішили відмовитись від пропозиції Володимира Зеленського запровадити пропорційну виборчу систему із повністю відкритими виборчими списками.

Зміни до Кодексу сприяють посиленню партійного впливу на розподіл мандатів та зменшенню ефекту персоніфікованого голосування виборців.

Володимир Зеленський заперечив положення попередньої редакції Кодексу щодо розподілення 10 перших мандатів виборчого списку за визначеною партією черговістю. Також було висловлено занепокоєння щодо можливості розподілу “компенсаційних” мандатів на загальнодержавному рівні без впливу голосів виборців на просування кандидатів. 

Зміни до Виборчого кодексу не лише ігнорують зауваження вето, а й ще більше послаблюють вплив виборців на просування кандидатів у виборчих списках прохідних партій. Цей ефект спричинений збереженням “захищених” від впливу голосів виборців 9 мандатів (на 1 менше, ніж раніше) та впровадженням надмірного бар’єра для просування кандидатів у списках. 

Для просування до верхньої частини регіонального списку кандидатам необхідно набрати не менше 25% національної виборчої квоти (не менше 7 тис.  при моделюванні результатів виборів 2019 р.). Якщо ж виборці відмовлятимуться від персоніфікованого голосування, кандидатам від прохідної партії буде складно подолати встановлений бар’єр. У такому випадку депутатські мандати розподілятимуться за черговістю, визначеною партією, і система на практиці працюватиме за аналогом закритої пропорційної. 

ОПОРА провела моделювання виборчої системи на основі парламентських виборів 2019 року. Вимога набрати 25% від виборчої квоти для просування кандидата, а також закріплення 9-ти гарантованих мандатів за кожною партією, що подолала виборчий барєр сприяє закритості виборчого списку насамперед на користь “малих” партій, оскільки непропорційно велика кількість кандидатів від них отримають мандати за партійною черговістю. 

Нова форма виборчого бюлетеня не сприяє персоніфікованому голосуванню виборців за конкретних кандидатів. Виборець підтримує весь список партії і факультативно може проставити порядковий номер кандидата від цієї партії наприкінці тексту всього бюлетеня. Необхідність двічі проставити відмітки та незручне розташування місця для номеру конкретного кандидата де-факто стимулює виборців до збереження практики голосування за закриті партійні списки. Виборці голосуватимуть лише за партію і оминатимуть увагою або ухилятимуться від підтримки конкретного її представника. 

Окрім питання відкритості партійних списків, передбачена Виборчим кодексом модифікація пропорційної виборчої системи зберегла свої інші недоліки. Кількість депутатських мандатів у кожному з регіонів залежить від активності виборців. Чим більша явка, тим більше представництво виборчого округу в парламенті. Такий підхід не відповідає практиці більшості демократичних країн із досвідом застосування пропорційної виборчої системи із відкритими списками. Як правило, кількість мандатів, які розподіляються у регіонах, залежить від кількості зареєстрованих виборців. Це дозволяє забезпечити стабільне пропорційне представництво всіх регіонів у парламенті, яке не залежить від мінливих показників явки. До прикладу, тимчасові безпекові ускладнення або просто погодні умови можуть знизити активність виборців, внаслідок чого регіон буде недопредставлений у парламенті протягом 5 років. Залежність кількості мандатів у регіоні від явки може спровокувати місцеві еліти до зловживань адміністративними ресурсами і фальсифікацій. 

ОПОРА в цілому звертає увагу парламенту на необхідність удосконалення Кримінального кодексу і Кодексу про адміністративні правопорушення із метою забезпечення законності застосування нових виборчих систем та інших норм Кодексу. Кабінет Міністрів України ще у 2017 році вніс узгоджений між громадськістю та правоохоронними органами проєкт Закону щодо забезпечення невідворотності покарання за виборчі злочини (№ 8270 у попередньому парламенті). Верховній Раді України та Уряду доцільно відновити роботу над посиленням спроможності правоохоронців попереджувати, виявляти та розслідувати злочини проти виборчих прав громадян.

Питання агітації в Інтернеті та прозорості джерел її фінансування не будуть вирішені на рівні Виборчого кодексу. 

Народні депутати України відмовились від попередньої домовленості про поширення вимог законодавства про передвиборну агітацію та інформаційне забезпечення виборів на користувачів мережі Інтернет та соціальних мереж. Обсяги політичної реклами в Інтернеті постійно зростають, але реальні витрати кандидатів не відповідають показникам їхньої офіційної звітності. Раніше робоча група парламентського підкомітету домовилась наділити Національну раду України з питань телебачення та радіомовлення повноваженнями укладати угоди із власниками транснаціональних платформ з питань протидії дезінформації та забезпечення прозорості фінансування політичної реклами. Консультації між фракціями, на жаль, призвели до виключення питань агітації та політичної реклами в інтернеті з тексту Виборчого кодексу. Цей блок питань повинен стати предметом фахових і комплексних дискусій під час майбутніх змін у Виборчому кодексі.

У Виборчому кодексі повноваження ЦВК не будуть надмірними, а питання відмови або скасування реєстрації кандидатів вирішуватимуться на засадах правової визначеності. 

У процесі обговорення народні депутати України відмовились від своїх попередніх ініціатив щодо надання ЦВК права самостійно врегульовувати правові прогалини у Кодексі та формувати керівний склад ОВК та ТВК з числа співробітників своїх територіальних підрозділів. Ці пропозиції сприймалися народними депутатами України як потенційні загрози для законності й правової визначеності виборів, рівного представництва кандидатів і партій у виборчих комісіях. Але, на жаль, у остаточному варіанті Кодексу залишилось право ТВК на місцевих виборах збільшувати склад ДВК за своїм рішенням, до обґрунтованості якого не встановлено вимог.

Вдалося уникнути порушення стандартів демократичних виборів у процесі реєстрації кандидатів або її скасування виборчими комісіями. Раніше Комітет парламенту рекомендував передбачити можливість відмови в реєстрації кандидату на підставі обґрунтованого звернення СБУ про причетність особи до злочинів проти держави або у разі встановлення ЦВК обставин введення кандидатом виборців у оману шляхом свого балотування (“технічні кандидати”). Пропозиції із порушенням презумпції невинуватості особи або послабленням правової визначеності виборчого процесу не були підтримані Верховною Радою України. “Технічним” учасникам кампанії та “клонам” необхідно протидіяти шляхом встановлення чіткої відповідальності за підкуп кандидата, але не погіршувати на рівні законів стандарти демократичних виборів та умови реалізації виборчого права. 

У майбутньому варто посилити положення Кодексу з питань функціонування ЗМІ під час виборів та проведення передвиборної агітації, розширити перелік обов’язкових для оприлюднення виборчих даних. Парламенту важливо знайти баланс між професіоналізацією виборчих комісій та участю кандидатів і партій в організації і проведенні виборів. Як мінімум, доцільно запровадити обов’язкову сертифікацію знань претендентів на посади в ОВК і ТВК за допомогою навчального Центру при ЦВК. Необхідно знайти і нові процедури контролю суб’єктів виборчого процесу та громадськості за якістю даних і веденням Державного реєстру виборців,  які зараз є декларативними. Складною, але необхідною є дискусія про посилення законодавчих запобіжників та санкцій щодо зловживань адміністративними ресурсами у виборчих інтересах.

У зв’язку з ухваленням Виборчого кодексу, ОПОРА рекомендує ЦВК, Міністерству юстиції України, іншим органам влади із залученням ЗМІ та громадськості розробити план інформаційно-просвітницьких кампаній для виборців. На основі цього плану доцільно визначити джерела додаткового фінансування просвіти виборців, включаючи кошти міжнародних донорів. Основними акцентами інформаційно-просвітницьких кампаній, на нашу думку, мають стати способи голосування та специфіка нових виборчих систем, особливості процедури зміни виборчої адреси на основі вмотивованого звернення виборця. 

Якщо парламент вирішить продовжити роботу над удосконаленням Кодексу,  Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, регіонального розвитку та місцевого самоврядування доцільно заздалегідь визначити порядок такої роботи і забезпечити залученість усіх зацікавлених сторін. 

Із метою належної імплементації нових виборчих систем та Виборчого кодексу в цілому,  Кабінету Міністрів України доцільно внести до парламенту, а Верховній Раді України підтримати законопроєкт про забезпечення невідворотності покарання за виборчі злочини.  Правоохоронні органи і громадськість мають спільні напрацювання з удосконалення Кримінального кодексу та Кодексу про адміністративні правопорушення. Натомість набуття чинності Виборчого кодексу одночасно із посиленням гарантій законності виборів дозволить уникнути зловживань новими процедурами та виборчими системами.