Законодавчі органи влади різних країн вживають безпрецедентних профілактичних заходів, запровадивши обмеження для журналістів, спостерігачів та і самих депутатів. Низка парламентів ухвалила рішення про скорочені процедури дебатів або навіть тимчасове припинення своїх засідань. Але ключове питання, на яке парламенти досі шукають відповідь, стосується їхньої загальної ролі під час боротьби із масштабною суспільною проблемою. На період боротьби із COVID-19 органи виконавчої влади отримують додаткові повноваження і парламенти повинні посилити свої контрольні функції із метою не допустити зловживання та порушення прав людини. 

Верховна Рада України також включена до глобальної дискусії про роботу парламентів в умовах пандемії та гарантії їхньої ефективності у надзвичайних обставинах. Народні депутати України до 3 квітня 2020 року працюють у комітетах, відклавши пленарні засідання. Голова Верховної Ради України Дмитро Разумков отримав право продовжити період роботи без пленарних засідань та/або ініціювати в умовах надзвичайної ситуації невідкладне пленарне засідання за пропозицією Погоджувальної ради парламенту. Перший заступник Голови Верховної Ради України Руслан Стефанчук, у свою чергу, зареєстрував проєкт Закону про проведення пленарних засідань парламенту та його Комітетів у форматі відеоконференції. 

Громадянська мережа ОПОРА підготувала аналіз перспектив, переваг і недоліків впровадження відеоконференції як формату пленарного засідання парламенту України. Це питання аналізується у контексті міжнародного обговорення роботи законодавчих та представницьких органів влади за умов пандемії.

Ефективний парламентський контроль можливий тільки тоді, коли депутати реалізують свої повноваження колегіально і на постійній основі. Законодавчі органи активно шукають формати “віддаленої роботи”. Під такою роботою розуміється можливість проводити пленарні засідання та засідання комітетів парламентів у форматі відеоконференції або дистанційного голосування депутатів. Ніхто не може виключати ситуації, коли кількість хворих депутатів стане критичною, а рівень загрози унеможливить будь-які колективні заходи в країні. 

До розгортання пандемії парламенти із процедурами дистанційної роботи  депутатів на засіданнях парламентів та їхніх комісіях можна було порахувати на пальцях однієї руки (Іспанія, Парагвай). Після початку пандемії дистанційні форми проведення засідань парламентів та голосування депутатів на них ввели парламенти Польщі, Бразилії, Еквадору, Аргентини, ціла низка органів місцевого самоврядування різних країн. Зокрема, парламент Бразилії вводив надзвичайний стан вже за допомогою системи відеоконференції. 

Достатньо активно впроваджуються онлайн-засідання та голосування на парламентських комітетах (Палата громад Великої Британії, парламент Аргентини).

Вимушена дискусія є непростою в усіх країнах, беручи до уваги конституційні або законодавчі обмеження та специфіку взаємовідносин влади та опозиції. 

Прихильники “дистанційних” парламентів вважають, що вони дозволять зберегти вплив законодавчої гілки влади за умов застосування жорстких карантинних заходів або поширення вірусу серед самих депутатів. Нерідко саме опозиційні сили вимагають діалогу щодо віддалених форм роботи, побоюючись закриття парламентів внаслідок масової захворюваності серед депутатів. До прикладу, опозиція Угорщини піднімає питання про можливість дистанційних засідань парламенту на тлі  намірів Уряду посилити свої повноваження і бути єдиним центром влади на період надзвичайного стану. 

Противники ідеї побоюються деградації парламентської дискусії, оскільки відеоконференції чи дистанційні голосування за проєкти унеможливлюють якісне та належне за часом обговорення. Не менш поширеними є заклики зберегти традиції парламентської роботи, які можуть бути порушені за рахунок нових технологій. Відступ від традиції, як вважають окремі парламентарі у США та Великій Британії, продемонструє громадянам панічні настрої у правлячому класі. 

Низка парламентів визнали, що вони не мають якісних систем для проведення відеоконференцій, встановлення особи та дистанційного голосування депутатів, а тому побоюються технічних проблем або зовнішнього втручання. 

У значній частині країн гострими є дискусії про конституційність дистанційних форм засідань парламенту чи його комітетів, хоча, як правило, і визнається необхідність діяти нетрадиційно у нових надзвичайних умовах. Наприклад, Президент Латвійської Республіки Егілс Левітс провів консультації з експертами у сфері конституційного права щодо законності дистанційних засідань парламенту. Лідер країни заявив, що положення Конституції країни про можливість парламенту засідати не у Ризі за надзвичайної ситуації дозволяє останньому тимчасово перейти до віддаленої роботи. 

Політичний діалог у різних країнах формує чотири основні підходи до оцінки перспектив впровадження дистанційного голосування та дистанційних засідань парламенту. Ці підходи можуть вступати у протиріччя один з одним, але їх важливо одночасно враховувати. 

По-перше, необхідно визнати, що проблема не є надуманою. Функції парламенту та його роль у суспільстві дійсно можуть постраждати у разі тимчасового припинення його діяльності. У разі закриття парламентів через вірусну загрозу баланс влади може бути суттєво порушений навіть без формального її перерозподілу чи легалізації нової недемократичної ситуації. Просто президенти та уряди країн де-факто переберуть на себе повноваження парламентів на тлі суспільних вимог забезпечити оперативність антиепідеміологічних заходів. 

По-друге, необхідно якісно усунути законодавчі перешкоди для впровадження рішення про дистанційну роботу парламенту. Критика новацій нерідко є надмірно формалістською, але без забезпечення законності процесу нові процедури не можуть бути реалізовані в демократичному суспільстві. 

По-третє, до експериментів із онлайн-засіданнями та дистанційним голосуванням депутатів за рішення можливо переходити винятково в разі досягнення домовленості між парламентською більшістю та меншістю, а також чіткої фіксації підстав застосування і тимчасовості процедури. Парламентський консенсус дозволяє попередити реальне або уявне  використання нового механізму на користь окремої політичної сили. 

Прикладом такого підходу може слугувати проєкт рішення Сенату США про внесення змін до Регламенту. Запропонована процедура базується на згоді лідерів більшості та меншості надати можливість сенаторам голосувати віддалено, яка зберігається тільки 30 днів після взаємного політичного рішення. Якщо ж є необхідність продовжити період дистанційного голосування сенаторів, то це рішення приймається ⅗ від складу Сенату. Технологія голосування та її безпечність визначається Секретарем Сенату та його службами безпеки. 

Чому важливо гарантувати тимчасовість процедури? Дистанційне голосування або віддалені засідання парламенту – це спосіб зберегти місце парламенту в суспільстві під час пандемії, а не повноцінний формат його роботи. На користь цієї думки свідчить непоширеність практик віддаленої парламентської роботи у “мирний” період та впровадження нових процедур лише для виняткової ситуації. 

По-четверте, парламент може тимчасово перейти на нову технологію лише в разі впевненості в її надійності. Зрив дистанційного голосування чи засідання через технічні проблеми, незаконне втручання в онлайн-системи дискредитує парламент і ще більше дестабілізує його роботу. Не менш важливим завданням є збереження стандартів фіксації та відкритості показників присутності депутатів та результатів їхнього голосування. Очевидно, що парламенти потребуватимуть значних фінансів, щоб розробити дієздатну і безпечну платформу для дистанційної роботи. 

За оцінками ОПОРИ, саме на цих підходах базуються дебати у різних країнах про специфіку майбутньої роботи парламенту за умов загострення ситуації. 

До ключових тем для обговорення та ініціатив іноземних парламентів й органів місцевого самоврядування щодо роботи в умовах пандемії належать:

  • Впровадження на практиці дистанційного голосування та/або дистанційного пленарного засідання колегіального органу. 

26 березня 2020 року Європейський парламент провів термінове пленарне засідання, на якому депутати мали право голосувати за допомогою електронної пошти за рішення із протидії коронавірусу. У березні парламенти Федеративної Республіки Бразилія, Республіки Чилі, Республіки Еквадор, Тунісу законодавчо передбачили проведення дистанційних засідань та голосувань парламенту у виняткових випадках. Можливість проведення онлайн-засідань після початку пандемії запровадив і маленький парламент Сінт-Мартену з 15 депутатами (Королівство Нідерланди).

  • Обговорення змін до законодавства та Регламентів із метою забезпечення можливості для парламентарів дистанційно голосувати за проєкти рішень та віддалено брати участь у засіданнях (Конгрес та Сенат США, Палата громад Сполученого Королівства, Національна Асамблея Уельсу, Австралія, Румунія, Грузія, Греція, Латвійська Республіка, Україна). Ці обговорення відбуваються як на рівні публічних заяв депутатів, так і на основі конкретних законопроєктів. Зокрема, заяву про необхідність дистанційної роботи підписали більше 50 конгресменів США. 

  • Упровадження дистанційних форм роботи депутатів органів місцевого самоврядування та органів регіонального самоврядування (ціла низка штатів США, Австралія). До прикладу, прокурор Арізони випустив спеціальні рекомендації, як забезпечити прозорість онлайн-засідань колегіальних органів влади штату: повідомлення громадськості за 24 години до засідання, публічна трансляція відеоконференції, оприлюднення всіх матеріалів на сайті, надання технічної можливості задавати питання, обов’язок для виступаючих називати себе.

  • Депутат вважається присутнім, якщо він дистанційно відслідковує засідання парламенту і заздалегідь повідомив про це апарат парламенту. На такий крок пішов парламент Фінляндії. При цьому голосувати дистанційно депутатам не дозволяється. 

  • Тимчасове наділення окремих парламентських інституцій повноваженнями парламенту. Це рішення ухвалив парламент Нової Зеландії, який перед своїм тимчасовим закриттям наділив надзвичайними повноваженнями одну з парламентських комісій. Рішення було обґрунтовано важливістю пильного контролю за Урядом в умовах епідеміологічної небезпеки. 

  • Позбавлення головою парламенту права присутності на засіданнях депутатів, які перебували в уражених країнах і не дотримались вимог самоізоляції (до прикладу, парламент Уганди).

  • Упровадження відеоконференцій як формату роботи комітетів парламенту (Палата громад Сполученого Королівства, Республіка Чилі, Аргентина, Бразилія, Ізраїль, Хорватія).

Таким чином,  проєкт №3250 за авторством Руслана та Миколи Стефанчуків про дистанційну роботу депутатів не є унікальною ініціативою, а відображає широку світову дискусію впровадження альтернатив функціонування національних представницьких органів влади в кризових умовах. Законопроєкт передбачає встановлення процедури проведення пленарних засідань парламенту та засідань його комітетів у форматі відеоконференції. 

Основні процедури ініціювання і проведення пленарного засідання парламенту 

Хто ініціює пленарне засідання?

Президент України або одна третина від конституційного складу парламенту. 

Хто призначає пленарне засідання у форматі відеоконференції?

 

Голова Верховної Ради України.

Коли можна проводити таке засідання

Протягом 60 днів з дня набуття чинності  Законом.

Які питання можуть розглядатися у форматі відеоконференції?

Проєкти із особливою важливістю і які пов’язані з протидією коронавірусу, забезпеченням національної безпеки та оборони, економічного добробуту і прав людини.

Як відбувається інформування депутатів?

Апарат Ради інформує електронною поштою депутатів не пізніше ніж за 24 години до засідання і розміщує повідомлення на сайті парламенту.

Де проводиться засідання у форматі відеоконференції?

Технічно засідання відбувається у приміщенні Верховної Ради України, у якому перебуває обмежений перелік осіб.

Хто знаходиться у приміщенні Ради під час відеоконференції? 

Голова Верховної Ради України, його заступники, по одному представнику кожної фракції і групи, голова головного для  проєкту Комітету, доповідач проєкту, члени Лічильної комісії, працівники Апарату парламенту. Інші депутати беруть участь у засіданні у режимі відеоконференції.

Яка платформа використовується?

Проєкт Закону не містить назви і технічних характеристик програми, якою забезпечується відеоконференція. 

Як фіксується присутність депутата?

Перед відкриттям засідання проводиться запис народних депутатів України, які приєдналися до відеоконференції. Апарат Ради інформує Голову парламенту про результати запису народних депутатів. 

Детального порядку запису депутатів не встановлено. 

Як відбувається розгляд  проєкту? 

Часові вимоги: 1) доповідач – 10 хв; 2) співдоповідач – 5 хв; 3) по 5 хв. представникам фракції та групи, які присутні у приміщенні Ради.

Виступи інших народних депутатів України не передбачаються.

Як проводиться голосування?

Послідовність голосування наступна:

  1. Голова Ради називає ПІБ депутата в алфавітному порядку в межах кожної фракції.

  2. Зображення оголошеного депутата виводиться на екран у приміщенні Ради.

  3. Народний депутат називає ПІБ, номер посвідчення депутата, номер проєкту Закону.

  4. Депутат голосує підняттям руки із зазначенням позиції “за”, “проти” чи “утримався”.

  5. Члени лічильної комісії повідомляють про фіксацію голосування кожного депутата.

Після завершення голосування всіх депутатів Голова Лічильної комісії доповідає про результати голосування. 

Підписання Закону, ухваленого на пленарному засіданні у форматі відеоконференції

Голова парламенту невідкладно підписує Закон і направляє його Президенту України.

Доступ громадськості

Пленарне засідання Ради у форматі відеоконференції транслюється на ТБ, на радіо і на сайті Ради. 

Законопроєкт депутатів Руслана і Миколи Стефанчуків передбачає внесення змін і до Закону України “Про Комітети Верховної Ради України”. Якщо парламент планує розглянути законопроєкти у режимі відеоконференції, то і комітет може їх дистанційно підготувати. Засідання комітету в режимі відеоконференції для розгляду законопроєктів ініціюється його головою. 

До переваг законопроєкту №3250 ОПОРА відносить:

  • Наявність процедури ухвалення парламентом виняткових рішень у разі загострення епідеміологічної ситуації. 

Це потенційно дозволить уникнути виключення парламенту із процесу ухвалення важливих рішень і де-факто руйнування балансу гілок влади.

  • Наявність покрокової процедури ідентифікації депутата і встановлення його волевиявлення під час голосування на засіданні у режимі відеоконференції (хоча вона і не позбавлена недоліків).

  • Забезпечення трансляції  дистанційної участі народних депутатів України в засіданні парламенту на ТБ та радіо, на вебсайті парламенту.

Недоліками  проєкту є:

  • Дискусійність його відповідності Конституції України.

Відповідно до статті 84 Конституції України засідання парламенту проводяться відкрито, його рішення приймаються виключно на пленарних засіданнях шляхом особистого голосування народного депутата. Натомість стаття 91 Конституції передбачає, що Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу (крім окремих випадків). Ці положення розтлумачені Конституційним Судом України у своєму рішенні від 17 жовтня 2002 року (№ 17-рп/2002).

Цим рішенням Суд визначив, що пленарними засіданнями парламенту є регулярні зібрання народних депутатів України у визначений час і у визначеному місці, що проводяться за встановленою процедурою. На них розглядаються питання, віднесені Конституцією України до повноважень Верховної Ради України, щодо яких приймаються рішення шляхом особистого голосування народних депутатів. Натомість повноваження Верховної Ради реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях Ради під час її сесій.

Це рішення КСУ є основою для обґрунтування позиції, що засідання у режимі відеоконференції не є регулярним зібранням депутатів у визначений час і у визначеному місці, які проводяться за встановленою процедурою. І ця позиція базується на твердженні, що зібрання депутатів обов’язково має бути фізичним. 

Автори законопроєкту намагались надати відповідь на позиції КСУ 2002 року.  У проєкті визначено:

  • Місце проведення засідання (приміщення Верховної Ради України).

  • Чітка процедура його ініціювання і проведення.

  • Вимога встановити присутніх народних депутатів та повноважність засідання парламенту в режимі відеоконференції.

  • Декілька етапів перевірки особистого та відкритого голосування депутата (встановлення особи перед голосуванням, виведення зображення депутата на екран під час голосування, оголошення депутатом своєї позиції та підняття руки на підтримку чи проти проєкту, фіксація змісту голосування кожної особи Лічильною комісією).

Рішення КСУ 2002 року прямо не забороняє дистанційне особисте голосування. Остаточну крапку в дискусії щодо дистанційної участі депутатів у засіданні парламенту в режимі відеоконференції може поставити лише Конституційний Суд у разі ухвалення відповідного Закону і надходження конституційного подання. Не можна виключати зміну позиції Суду за наявності об’єктивних підстав необхідності покращення захисту конституційних прав і свобод.

Це ж рішення КСУ визначає можливість спільної діяльності народних депутатів лише на засіданнях Верховної Ради під час її сесій. Неприпустимою є спільна діяльність депутатів поза цими засіданнями і за межами сесій (№17-рп/2002 від 17 жовтня 2002). Позиція Суду може бути сприйнята як доказ неконституційності рішень у режимі відеоконференції, оскільки вони не були ухвалені на “звичайному” засіданні парламенту.

Тільки Конституційний Суд має визначати відповідність законодавства основному закону. Можна знайти аргументи “за” і “проти” конституційності пленарних засідань у форматі відеоконференції. Але парламент зобов’язаний вивчити проблему до ухвалення остаточного рішення для попередження можливого визнання рішень парламенту неконституційними. 

  • Відсутність “права вето” депутатських груп та фракцій на ініціативу із проведення пленарного засідання.

За ініціативи лише Президента України чи депутатів однієї фракції Голова парламенту (150 депутатів) може призначити засідання у форматі відеоконференції. На думку ОПОРИ, легітимність нових процедур прямо залежить від наявності згоди на їх впровадження всіх депутатських фракцій та груп.

  • Відсутність альтернативності обговорення законопроєктів за повною процедурою та ухвалення законопроєктів виключно у порядку голосування за основу і в цілому (без права вносити поправки і пропозиції, розглядати проєкти у другому і третьому читаннях).

Чинний Регламент також передбачає можливість обговорювати проєкти за скороченою процедурою та ухвалювати їх відразу після першого читання. Але, на думку ОПОРИ,  автоматичне позбавлення права народних депутатів розглядати і ухвалювати рішення за повними процедурами є неприпустимим. 

  • Відсутність вимог до системи відеоконференції та процедури контролю за її належним функціонуванням.

  • Недостатня деталізованість процедур запису депутатів на пленарному засіданні у режимі відеоконференції і встановлення кількості присутніх, необхідних для повноважності засідання.

  • Відсутність процедури ідентифікації депутата шляхом його офіційної реєстрації у певній парламентській системі. Це недопрацювання проєкту є аргументом на користь думки про незабезпечення особистого голосування режимі відеоконференції. 

  • Відсутність процедури внутрішньопарламентського оскарження результатів голосування в разі неособистого голосування або інших порушень. Така процедура застосовується за чинними процедурами у разі виявлення фактів “кнопкодавства” під час ухвалення рішення. 

Отже, перспектива проведення пленарних засідань парламенту в режимі відеоконференції є неоднозначною. У винятковому випадку може виникнути реальна необхідність у такій спеціальній процедурі. Але зареєстрований проєкт Закону чітко не знімає застереження про його неконституційність. Він не пропонує і реалістичного бачення, як швидко розробити і запровадити захищену систему відеоконференції для проведення засідання парламенту. Важливим зауваженням є і обмеження права народних депутатів України розглядати законопроєкти за повною процедурою. 

Рекомендації Верховній Раді України

Для визначення можливості подальшого розгляду  проєкту

Комітету з питань Регламенту, депутатської етики та організації роботи Верховної Ради України:

  • На підставі Закону України “Про Регламент Верховної Ради України” терміново звернутися до Венеціанської комісії (Європейська Комісія за демократію через право) та національних експертних організацій за терміновою позицією щодо конституційних обмежень для проведення пленарного засідання в режимі відеоконференції.

У разі ухвалення законопроєкту

  • Після набуття чинності  звернутися до Конституційного Суду України із метою перевірки законопроєкту і до отримання його рішення не застосовувати нову процедуру. 

Такий підхід дозволить уникнути визнання рішень парламенту неконституційними у майбутньому. 

У разі рішення парламенту продовжити роботу над законопроєктом

  • Розглянути альтернативні варіанти попередження захворюваності депутатів  та забезпечення необхідної дистанції між ними (до прикладу, виділення окремих приміщень для відеоконференцій депутатам у стінах парламенту).

  • Обмежити період застосування Закону не лише кількістю днів з дня набуття чинності Закону, а й додатково враховувати рішення відповідальних органів про рівень вірусної загрози та режим реагування на неї.

  • Передбачити, що скорочення процесу розгляду і ухвалення законопроєктів на пленарних засіданнях у режимі відеоконференції може відбуватися виключно у межах чинних положень Закону України “Про Регламент Верховної Ради України”.

  • Передбачити норму про погодження ініціативи із проведення засідання у режимі відеоконференції головами всіх депутатських фракцій та груп або ⅔ від загальної кількості таких лідерів.

  • Більш чітко визначити тематику законопроєктів, які можуть розглядатися парламентом у режимі відеоконференції.

  • Визначити гарантії, вимоги та процедури щодо безпеки системи, яка використовується для забезпечення відеоконференції.

  • Встановити процедури реєстрації депутатів у системі відеоконференції за допомогою електронного цифрового підпису на початку пленарного засідання.