РЕЗЮМЕ

29 жовтня 2017 року відбудуться перші вибори у 201 об’єднаній територіальній громаді. Виборчі процеси офіційно розпочалися 09 вересня і охоплюють територіальні громади в усіх без виключення областях України.  Найбільша кількість перших виборів у об’єднаних громадах відбувається у Дніпропетровській (19) та Волинській областях (19), натомість у Закарпатській  та Миколаївській областях відбувається виборчий процес лише у одній громаді.

За результатами голосування 29 жовтня 2017 року мають бути обрані органи місцевого самоврядування 25 міст районного значення, 115 сіл та 61 селища. Вибори депутатів міських рад відбуваються за пропорційною виборчою системою із закріпленням кандидатів від місцевих організацій політичних партій у територіальних виборчих округах. Депутати сільських та селищних рад обираються за мажоритарною виборчою системою відносної більшості у одномандатних виборчих округах. Вибори міських, сільських та селищних голів відбуваються за однотуровою системою, оскільки у жодному з міст немає 90 і більше тисяч виборців.

Спостерігачі ОПОРИ забезпечують незалежне і позапартійне спостереження на перших місцевих виборах у об’єднаних територіальних громадах, охоплюючи моніторингом кожну з них. У територіальних громадах працює 69 довготермінових спостерігачів, до яких безпосередньо перед початком голосування приєднають короткотермінових спостерігачів.

ЦВК 12 вересня 2017 року прийняла Постанову № 185 щодо надання ВГО ”Всеукраїнській громадській організації “ОПОРА” дозволу мати офіційних спостерігачів на перших місцевих виборах 29 жовтня 2017 року. Передбачений у Законі України “Про місцеві вибори” порядок надання дозволу на спостереження громадській організації де-факто обмежує можливості вести моніторинг у перший тиждень виборчого процесу. Прийняття клопотань можливе лише з першого дня початку виборчого процесу, ЦВК не пізніш як на п’ятий день з дня отримання клопотання приймає рішення про надання дозволу громадській організації мати офіційних спостерігачів. Рішення про реєстрацію офіційного спостерігача або про відмову в реєстрації приймається відповідною ТВК у триденний строк з дня внесення документів. Таким чином з дня  внесення подання до  реєстрації спостерігача минає більше восьми календарних днів,  протягом яких представники громадських організацій, що проводять спостереження за виборами не мають права перебувати на засіданнях територіальних виборчих комісій, та пропускають таким чином спостережання за етапом формуванням територіальних виборчих комісій об’єднаних територіальних громад. Більшість представників  ВГО ”Всеукраїнській громадській організації “ОПОРА” на час до офіційної реєстрації все ж таки були присутніми  на засіданнях територіальних виборчих комісій з дозволу комісії (в порядку ч. 9 cтатті 27 Закону). Проте, для прикладу, Cтепанківська сільська виборча комісія Черкаського району Черкаської області прийняла рішення про відмову у наданні дозволу на присутність на засіданні, оскільки представники громадськї організації ще не є суб’єктом виборчого процесу. Цей приклад ілюструє, що законодавче регулювання створює ускладнення для діяльності спстерігачів у перший тиждень після початку виборчого процесу. Також, ЦВК не забезпечений однаковий підхід до прийняття подань суб’єктів виборчого процесу у вихідні та неробочі дні, на які припав початок вибочого процесу на перших виборах 29 жовтня 2017 року.

Процес  організації і проведення виборів ускладнюється правовою невизначеністю цілої низки важливих виборчих процедур, яка була викликана неузгодженістю Закону України «Про місцеві вибори» із іншими законами. Зокрема, законодавство, яке стосується утворення територіальних громад, передбачає можливість об’єднання громад, які входять до складу різних районів. ЦВК відповідно до законодавства приймала рішення про призначення виборів у цих територіальних громадах до змін меж районів, що належить до компетенції Верховної Ради України. Законодавче врегулювання питань об’єднання територіальних громад не супроводжувалось  необхідними змінами до виборчого законодавства.  Принцип правової визначеності був порушений у контексті права місцевих організацій політичних партій вносити подання до складу виборчих комісій та висувати кандидатів на місцевих виборах.  У разі проведення виборів у громадах, які складаються з частин декількох суміжних районів, виборче законодавство не дозволяє чітко визначити, місцеві організації якого району наділені правом висувати кандидатів або брати участь у формуванні виборчих комісій.  Правова невизначеність важливих виборчих прав або процедур не лише створює ризики їх порушення або практичні складнощі, а й може знизити суспільну легітимність виборчого процесу або провокувати конфлікти.

Натомість застаріла норма Закону України «Про місцеві вибори» щодо форми декларації про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру, передбаченої вже нечинним Законом України «Про запобігання і протидію корупції», створила неприпустимі правові колізії для територіальних виборчих комісій та кандидатів.

Виборчий процес базується на однаковому застосуванні законодавства, але бездіяльність парламенту щодо гармонізації законодавства і вчасного приведення у відповідність до законів України створила передумови для недотримання цього стандарту.

У вересні спостерігачі ОПОРИ приділили особливу увагу процесу утворення територіальних виборчих комісій та початку їх роботи. Діяльність районних виборчих комісій щодо утворення міських, сільських, селищних виборчих комісій фактично розпочала активний етап виборчого процесу. Громадянська мережа ОПОРА не зафіксувала значної кількості порушень виборчого процесу під час внесення місцевими організаціями політичних партій кандидатур до складу ТВК, процедур жеребкування та утворення відповідних виборчих комісій. Переважно порушення стосувалися окремих ТВК і не мали масового або типового характеру.

Законодавство про місцеві вибори наділяє місцеві організації політичних партій перевагами під час формування ТВК, оскільки вони можуть подати в цілому 3 кандидатури до кожної з них, дві з яких є обов’язковими для включення до складу виборчих комісій. Як і прогнозувалося, найбільшу кількість кандидатур до складу ТВК подали парламентські політичні партії (80% від загальної кількості подань). Але активність місцевих організацій парламентських політичних партій на етапі формування ТВК була різною. Найбільшу кількість кандидатур було подано місцевими організаціями «Блок Петра Порошенка «Солідарність» та ВО «Батьківщина», при цьому політичні сили претендували на представництво у майже усіх ТВК.  Найменшу кількість подань серед парламентських політичних сил подали місцеві організації «Опозиційного блоку» та Об’єднання «Самопоміч», при цьому  дані партії не претендували на представництво у 45% ТВК.  Активність політичних партій щодо внесення кандидатур до складу ТВК  може свідчити про неоднакову вмотивованість проводити виборчі кампанії у різних регіонах.

За підрахунками ОПОРИ, усі без виключення місцеві організації політичних партій подали до складу ТВК майже 2 950 кандидатур, при цьому не було зафіксовано масових випадків їх відхилення районними виборчими комісіями у зв’язку з порушенням суб’єктами подання вимог законодавства. Натомість правоохоронні органи повинні детально вивчити інформацію про підробку підписів у документах, які засвідчували готовність громадян брати участь у роботі виборчої комісії від конкретної місцевої організації політичних партій.

Районні виборчі комісії, як правило, дотрималися строків утворення ТВК. Випадки запізнення із виконанням виборчих процедур були зафіксовані, але вони мали поодинокий характер. Подібну дисциплінованість продемонстрували і новостворені ТВК, які відповідають за організацію і проведення перших місцевих виборів. 94% ТВК вчасно провели свої перші засідання, зважаючи на вимогу Закону щодо їх проведення не пізніш як на другий день після утворення виборчих комісій.

ТВК на перших місцевих виборах рідко утворювались у мінімальному складі (9 осіб).   У мінімальному складі сформовано лише 6 з 200 ТВК (3%), натомість у майже 30% (56) ТВК виконують повноваження максимально можливі 18 членів комісії.  В цілому процес формування ТВК не супроводжувався масовими і гострими проблемами з пошуком осіб, які б погодилися брати участь в їхній роботі. При цьому окремі виборчі комісії все ж формувалися із залученням осіб, поданих головами районних виборчих комісій, оскільки не вистачало пропозицій від місцевих організацій політичних партій, необхідних для утворення ТВК у мінімальному складі.

Document page 002

Найбільше представництво у виборчих комісіях отримали місцеві організації парламентських політичних сил. «Блок Петра Порошенка» отримав 17,6% усіх посад у ТВК, ВО «Батьківщина» – 17,1%, Радикальна партія Олега Ляшка – 13,2%, «Народний фронт» – 11,3%, «Опозиційний блок» – 8,3%, Об’єднання «Самопоміч» – 8%.

Представники місцевих організацій політичної партії «Блок Петра Порошенка» зайняли майже 60 з 201 посад голів ТВК (30%). ВО «Батьківщина», яка отримала фактично таке ж саме представництво у ТВК, займає лише 33 посади голів ТВК. Об’єднання «Самопоміч» має лише 3 посади голів ТВК, натомість представники місцевих організацій партії «Опозиційний блок» із фактично однаковим рівнем активності у процесі формування ТВК отримали 23 посади голів відповідних комісій. Законодавство на місцевих виборах не передбачає пропорційного розподілу керівних посад у ТВК між партіями, які у цих  комісіях представлені.

ДІЯЛЬНІСТЬ ЦЕНТРАЛЬНОЇ ВИБОРЧОЇ КОМІСІЇ

18 серпня 2017 року Центральна виборча комісія призначила на 29 жовтня цього року перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об’єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів. Згідно з чинним законодавством та підзаконними актами ЦВК призначає перші місцеві вибори на підставі звернень обласних державних адміністрацій щодо призначення перших місцевих виборів у зв’язку із об’єднанням територіальних громад. Постановою ЦВК було призначено вибори у 202 об’єднаних територіальних громадах, але пізніше ЦВК ЦВК виключила Водянську сільську раду об’єднаної територіальної громади Шполянського району Черкаської області з постанови про призначення перших місцевих виборів, голосування на яких призначено на 29 жовтня 2017 року.  Відповідно до пункту 7 затвердженої Центральною виборчою комісією Постанови від  12 лютого 2016 року № 32 «Про Порядок призначення перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об’єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів» ЦВК може встановити відсутність правових підстав для призначення перших місцевих виборів та у зв’язку із цим приймає рішення про повернення звернення разом з усіма документами обласній державній адміністрації, у тому числі у разі надходження до Центральної виборчої комісії рішення відповідної ради про скасування рішення про добровільне об’єднання в територіальну громаду.  27 червня 2017 року Лип’янською сільською радою Шполянського району Черкаської області прийнято рішення про відміну рішення сільської ради про добровільне об’єднання територіальних громад у Водянську сільську об’єднану територіальну громаду, яке надійшло до Центральної виборчої комісії. Постановою Центральної виборчої комісії від 18 серпня 2017 року № 164 «Про перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об’єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів 29 жовтня 2017 року» було призначено вибори до Водянської сільської ради об’єднаної територіальної громади та Водянського сільського голови Шполянського району Черкаської області. Постановою ЦВК № 170 від 31 серпня 2017 року внесено зміни до попередньої постанови шляхом вилучення Водянської сільської об’єднаної територіальної громади з переліку  тих  громад, в яких було призначено перші вибори. Ця постанова не містила мотивувальної частини та обґрунтування такого рішення, натомість 05 вересня 2017 року Центральною виборчою комісію була прийнята постанова №177, якою була встановлена відсутність правових підстав для призначення перших виборів у Водянській сільській об’єднаній територіальній громаді і оголошення виборчого процесу відповідних місцевих виборів.  Ця ситуація мала ознаки порушення ЦВК порядку призначення перших виборів, оскільки комісія не вивчила належним чином правові підстави для призначення перших місцевих виборів.

Призначаючи перші місцеві вибори на 29 жовтня 2017 року, ЦВК відповідно до вимог виборчого законодавства оголосила з 9 вересня цього року початок виборчого процесу.

Відповідно до рішення ЦВК виборчий процес відбувається у 25 міських громадах, 115 сільських громадах, 61 селищній громаді.

Усі міста, в яких відбуватимуться перші вибори у зв’язку із об’єднанням територіальних громад, є містами районного значення.

 У 25 містах буде обрано усього 674 депутатів відповідного рівня, натомість в усіх територіальних громадах сільського та селищного рівнів буде обрано 3 832 депутати. У кожному місті, селі, селищі буде обрано відповідного міського, сільського, селищного голову (загальна кількість посад – 201).

У день призначення перших виборів у об’єднаних територіальних громадах на 29 жовтня 2017 року ЦВК звернулася до комітетів Верховної Ради України щодо наявності серйозних прогалин у законодавстві, які стосуються призначення та проведення перших місцевих виборів у об’єднаних сільських та селищних територіальних громадах, до складу яких увійшли громади з суміжних районів. Як зазначається у Постанові ЦВК № 161 від 18.08.2017, невизначеним також залишається призначення виборів у громадах, до складу яких увійшли територіальні громади міст обласного значення (для Автономної Республіки Крим – республіканського) та територіальні громади сіл, селищ, інших міст або громади інших суміжних районів та міст.

Проблема, яка була актуалізована ЦВК, виникла внаслідок неврегульованості у законодавстві обставин, які виникли після ухвалення парламентом Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо особливостей добровільного об’єднання територіальних громад, розташованих на територіях суміжних районів».

Цей Закон передбачає, що якщо до складу об’єднаної територіальної громади увійшла громада, розташована на території суміжного району, розширенню підлягають межі району, на території якого розташований адміністративний центр нової об’єднаної територіальної громади. На жаль, дозвіл об’єднуватися територіальним громадам з різних районів не був підкріплений належними змінами у законодавстві про місцеві вибори та Державному реєстрі виборців, що призвело до виникнення правової невизначеності ключових виборчих процедур та адміністрування списків виборців на відповідних виборах. У цій самій постанові ЦВК звернула увагу комітетів парламенту на відсутність визначеності з питань призначення перших місцевих виборів у об’єднаних громадах на окремих територіях Донецької та Луганської областей, де відповідно до Постанови Верховної Ради України чергові місцеві вибори не проводилися у 2015 році.

Звернення ЦВК щодо необхідності врегулювання особливостей призначення перших місцевих виборів у об’єднаних територіальних громадах, на думку ОПОРИ, було обґрунтованим і створювало передумови для оперативного розв’язання проблеми Верховною Радою України.

Варто зазначити, що напередодні початку виборчого процесу на перших місцевих виборах у об’єднаних територіальних громадах 29 жовтня 2017 р. ЦВК повторно звернулася до Комітетів Верховної Ради України з питань унормування питань призначення і проведення виборів у громадах, які утворені з громад суміжних районів (міст обласного значення та сіл, селищ, міст, громад суміжних районів чи міст).У Постанові ЦВК № 181 від 05.09.2017 року ЦВК надала комітетам Верховної Ради України деталізовані роз’яснення наслідків для виборчого процесу тієї правової невизначеності, яка виникла у окремих територіальних громадах, де виборчий процес було призначено до врегулювання відповідних особливостей. Неврегульованими є питання визначення місцевих організацій політичних партій, які мають право висувати кандидатів або подавати кандидатури до складу виборчих комісій у об’єднаних територіальних громадах, до складу яких входять громади із суміжних районів.

Принцип правової визначеності було недотримано і в питаннях подання кандидатами на перших місцевих виборах декларацій. Частина 1 статті 48 Закону України «Про місцеві вибори» визначає, що декларація про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру подаються кандидатам на місцевих виборах за формою, встановленою Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції».  Зазначений закон втратив чинність, а з 1 січня 2017 року щодо відповідних суб’єктів декларування набув чинності Закон України «Про запобігання корупції».Відповідно до ч. 3 cтатті 45  Закону «Про запобігання корупції» особа, яка претендує на зайняття посади, в тому числі кандидати в депутати міських, сільських, селищних рад, кандидати на посади сільських, селищних, міських голів, до призначення або обрання на відповідну посаду, подають в установленому цим Законом порядку декларацію особи, уповноваженої на виконання функції держави або місцевого самоврядування, за минулий рік.

Рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції від 10 червня 2016 року затверджено Форму декларації осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, в якій визначено, що декларація заповнюється та подається особисто суб'єктом декларування на веб-сайті Національного агентства з питань запобігання корупції через власний персональний електронний кабінет суб'єкта декларування у системі Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, шляхом заповнення електронної форми.  Паперова копія декларації не подається.

У той же час статті 39 та 40 Закону про місцеві вибори  визначають, що відповідна ТВК реєструє кандидата за умови подання до комісії документів,  у тому числі і декларації про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру. У ситуації правової невизначеності, ТВК у питаннях реєстрації кандидатів можуть у різний спосіб трактувати колізію у законодавстві, що загрожує негативними наслідками для реалізації громадянами пасивного виборчого права.

Станом на дату оприлюднення цього звіту правова невизначеність не була усунута, а значна частина виборчих процедур вже здійснена в умовах неналежного законодавчого регулювання.

Відповідно до Закону України «Про місцеві вибори» до повноважень ЦВК на перших місцевих виборах у об’єднанихтериторіальних громадах належить визначення розміру грошової застави для кожного багатомандатного (для виборів міської ради) та кожного єдиного одномандатного виборчого округу (для виборів міського голови). Як передбачає Закон, грошова застава не застосовується на виборах сільських, селищних голів, депутатів сільських рад. Грошова застава на виборах міського голови та виборах депутатів міських рад встановлюється із розрахунку чотири розміри мінімальної заробітної плати на кожні 100 тисяч виборців. ЦВК також на підставі даних Державного реєстру виборців визначила кількість територіальних та одномандатних виборчих округів, що мають бути утворені на виборах у кожній територіальній громаді (саме утворення виборчих округів знаходиться у компетенції міських, сільських, селищних ТВК).

ЦВК розподілила субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на підготовку і проведення перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об’єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів 29 жовтня 2017 року та виготовлення органами ведення Державного реєстру виборців списків виборців та іменних запрошень для підготовки і проведення цих виборів. Субвенції на перші місцеві вибори 29 жовтня 2017 року становлять 55 млн і майже 139 тис. гривень, натомість обласні та державні адміністрації отримали дещо більше 241 тис. гривень на виготовлення органами ведення Реєстру виборців списків виборців та іменних запрошень для виборців.

У вересні значна частина постанов ЦВК стосувалася надання дозволу громадським організаціям мати спостерігачів на перших місцевих виборах у об’єднаних територіальних громадах, натомість спостерігачі безпосередньо реєструються територіальними виборчими комісіями. На місцевих виборах, які проводяться у містах районного значення, селах, селищах, районні виборчі комісії утворюють відповідні ТВК і формують склад ДВК. Протягом поточного місця ЦВК приймала рішення про заміну членів районних виборчих комісій, частина з яких наділені повноваженнями безпосередньо на перших місцевих виборах 29 жовтня 2017 року.

ДІЯЛЬНІСТЬ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ВИБОРЧИХ КОМІСІЙ

Утворення ТВК для перших місцевих виборів та діяльність районних виборчих комісій

Відповідно до Закону України «Про місцеві вибори» районні виборчі комісії, які діють на постійній основі, утворюють ТВК для перших місцевих виборів у об’єднаних територіальних громадах. Місцеві організації політичних партій мали можливість внести не пізніш як за 45 днів до дня голосування кандидатури до складу ТВК, які утворюються у зв’язку із проведенням перших місцевих виборів (до 13 вересня включно). Натомість районні виборчі комісії були зобов’язані утворити ТВК не пізніш як за 42 дні до дня голосування (до 16 вересня включно).

Подавати кандидатури до складу ТВК на перших місцевих виборах мали право лише два суб’єкти: 1) місцеві організації політичних партій, про утворення депутатської фракції яких було оголошено на першій черговій сесії Верховної Ради України поточного скликання; 2) місцеві організації політичних партій, зареєстровані у відповідній адміністративно-територіальній одиниці. При цьому місцеві організації парламентських партій мали право подавати дві кандидатури до складу кожної ТВК, які у обов’язковому порядку включаються до складу новоутвореної комісії. Місцеві організації інших партій могли запропонувати лише одну кандидатуру, яка включається до складу ТВК без проведення жеребкування лише у тому випадку, коли кількість подань від усіх суб’єктів подання є меншою 18 осіб. Таким чином місцеві організації політичних партій наділені правом подати 3 кандидатури, дві з яких є обов’язковими для включення до складу ТВК.

Законодавство передбачає, що ТВК може бути утворена у складі не менше 9 і не більше 18 осіб. На місцевих виборах нерідко політичні партії проявляють низьку зацікавленість брати участь у локальних виборчих кампаніях і не подають достатньої кількості для утворення ТВК у мінімальному складі. У такому випадку голова районної виборчої комісії, яка утворює ТВК, має право подати кандидатури у кількості, яка є достатньою для утворення ТВК у мінімальному складі.

Подання кандидатур до ТВК місцевими організаціями політичних партій

ОПОРА забезпечила комплексний моніторинг процесу подання місцевими організаціями політичних партій кандидатур до складу ТВК на перших місцевих виборах і діяльності районних виборчих комісій з їхнього утворення.

Спостерігачі ОПОРИ традиційно відслідковували дотримання строків внесення подань до складу ТВК, які можуть порушуватися членами виборчих комісій та представниками місцевих організацій політичних партій. Як засвідчують результати моніторингу попередніх виборів, порушення строків внесення подань можуть супроводжуватися політично вмотивованими домовленостями між виборчими комісіями та місцевими організаціями партій для досягнення переваги у новоутворених ТВК.

За даними спостерігачів ОПОРИ, на перших виборах у об’єднаних територіальних громадах районні виборчі комісії дотримувалися строків внесення подань місцевими організаціями політичних партій до складу ТВК, не створюючи незаконних сприятливих умов для суб’єктів виборчого процесу.

До 200 ТВК, які створені для проведення перших місцевих виборів і були охоплені спостереженням ОПОРИ, усі місцеві організації політичних партій подали 2944 кандидатури, з яких майже 80% були запропоновані осередками парламентських політичних партій (дані з окремих ТВК можуть бути уточнені).

Серед місцевих організацій парламентських партій найбільшу кількість кандидатур до складу ТВК на перших місцевих виборах запропонували осередки партії «Блок Петра Порошенка» (532), яка фактично поділяє лідерство за активністю внесення пропозицій до виборчих комісій із ВО «Батьківщина» (521). Ці політичні сили скористалися правом подати кандидатури фактично до усіх 200 ТВК, моніторинг яких забезпечили спостерігачі ОПОРИ (за винятком 6 і 5 ТВК відповідно, до складу яких не було подано жодної кандидатури).

Якщо порівнювати між собою активність місцевих організацій усіх партій, які представлені у парламенті, то «Опозиційний блок» та Об’єднання «Самопоміч» внесли найменшу кількість кандидатур (252). Місцеві осередки Радикальної партії Олега Ляшка та «Народного фронту» запропонували до усіх ТВК 398 та 347 кандидатур відповідно.

Місцеві організації Радикальної партії Олега Ляшка, за підрахунками ОПОРИ, не подали жодної кандидатури до складу 15% усіх ТВК, які були утворені на перших місцевих виборах. Відповідний показник місцевих організацій «Народного фронту» становить 26% і значно вищий для партій «Опозиційний блок» та Об’єднання «Самопоміч» (ці політичні сили не подали жодного представника до більше ніж 45% ТВК).

Місцеві організації Аграрної партії та партії «Українське об’єднання патріотів – УКРОП», якщо їх порівнювати із іншими позапарламентськими партіями, найбільш активно вносили кандидатури до складу ТВК на перших місцевих виборах 29 жовтня 2017 року (140 і 116 кандидатур відповідно). Натомість місцеві організації партій «Наш край», ВО «Свобода» запропонували по 63 кандидатури до усіх ТВК, партія «Відродження» – 34 (дані можуть бути уточнені по окремим ТВК).

Document page 004

Законом України «Про місцеві вибори» передбачена можливість відхилення кандидатур, поданих місцевими організаціями політичних партій під час утворення ТВК, у разі порушення вимог до членів виборчих комісій та документів, які подаються місцевими організаціями партій (стаття 21, частина друга – одинадцята статті 22 Закону).

Спостерігачі ОПОРИ зафіксували 66 випадків відхилення кандидатур до складу ТВК в усіх регіонах, де 29 жовтня поточного року проводять перші місцеві вибори. Проблемні ситуації стосувалися включення до подань осіб, які не мають права голосу на відповідних виборах, подання кандидатур представниками місцевої організації політичної партії, місцева організація якої не зареєстрована у адміністративно-територіальній одиниці, неналежного оформлення подання. Випадки відхилення кандидатур до складу ТВК не були масовими (66 з майже 3 тис.) і свідчать про належну підготовку місцевих організацій політичних партій відповідних подань та додаткових документів. Натомість у процесі розгляду виборчого спору між районною виборчою комісією та місцевою організацією партії Херсонський окружний адміністративний суд вирішив направити матеріали адміністративної справи до органів прокуратури у зв’язку з наявністю ознак фальсифікації підпису особи у письмовій згоді брати участь у роботі виборчої комісії від відповідного суб’єкта подання.

За даними ОПОРИ, до 16 з 200 ТВК, охоплених моніторингом ОПОРИ, місцевими організаціями політичних партій було подано менше кандидатур, ніж необхідно для їх утворення у мінімальному складі. Як і передбачає законодавство, необхідна кількість членів ТВК для її формування у складі 9 осіб, включалася за поданнями голів районних виборчих комісій. У межах країни районні виборчі комісії, відповідальні за формування ТВК, були змушені за власним поданням включити до їх складу більше 120 осіб.

За даними ОПОРИ, лише до 28 з 200 ТВК, які були охоплені спостереженням ОПОРИ, усі місцеві організації політичних партій разом запропонували кандидатури у кількості, яка перевищувала максимальний склад ТВК. Жеребкування проводиться лише в разі, якщо кількість внесених кандидатур є більшою, ніж кількість вакантних місць у ТВК, щодо заповнення яких проводиться жеребкування (із врахуванням обов’язкового включення до складу комісії не більше 2 кандидатур від місцевих організацій парламентських партій). Спостерігачі ОПОРИ на момент проведення засідань щодо жеребкування кандидатур до складу ТВК та їх утворення не виявили масових порушень виборчих процедур або конфліктів між виборчими комісіями та місцевими організаціями політичних партій. Але, як засвідчують окремі судові оскарження та виявлені спостерігачами порушення, деякі районні виборчі комісії не повною мірою дотрималися вимог законодавства. До прикладу, Васильківська районна виборча комісія Дніпропетровської області провела жеребкування і утворила Миколаївську сільську виборчу комісію. Районна виборча комісія на підставі усного повідомлення представника партії ВО «Батьківщина» про відмову однієї особи від роботи у новоствореній комісії переглянула попереднє рішення. Замість кандидатури від місцевої організації ВО «Батьківщина» до складу сільської виборчої комісії увійшла особа, включена до подання партії «Українське об’єднання патріотів – УКРОП».

Під час формування Пулинської селищної виборчої комісії Пулинського району Житомирської області було зроблено 10 подань від представників місцевих організацій політичних партій, що мають фракції у Верховній Раді, та 4 подання від місцевих організацій політичних партій. Незважаючи на те, що сумарна кількість подань складала 14, голова Пулинської районної виборчої комісії внесла подання на ще одного члена комісії – з власної ініціативи, таким чином порушено частину 17 статті 22 Закону «Про місцеві вибори» відповідно до якої голова комісії може робити подання членів комісії у випадку, коли немає мінімального складу в 9 осіб.

При формуванні Ємільчинської селищної виборчої комісії Ємілічинського району Житомирської області було отримано 18 подань (12 від представників політичних партій, що мають парламентські фракції та 6 від місцевих осередків політичних партій). Однак, в порушення порядку формування Ємільчинською районною виборчою комісією прийнято рішення про включення до складу селищної комісії поза жеребкуванням представника політичної партії «Українське об’єднання патріотів - УКРОП»  (яка стала секретарем Ємільчинської селищної комісії), а інше заповнити шляхом жеребкування між іншими 5 кандидатами.

Млинівською районною виборчою комісією Рівненської області допущені порущення при формуванні Ярославицької сільської виборчої комісії Млиніського району. Районні організації партій, що представлені у парламенті та місцеві партійні організації подали до складу комісії загалом 10 кандидатів з мінімально можливих 9. Керуючись усною відмовою цих кандидатів стати головою комісії, голова Млинівської ТВК вніс подання на включення ще однієї додаткової кандидатури до складу сільської виборчої комісії, яку було призначено головою Ярославицької сільської виборчої комісії. Відповідно до частини 15 ст. 22 ЗУ «Про місцеві вибори», голова, заступник та секретар територіальної виборчої комісії мають призначатися від різних суб’єктів подання, а саме лише місцевих організацій політичних партій (визначених частиною 2 ст. 22 Закону).

197 з 200 ТВК на перших місцевих виборах 29 жовтня 2017 року були утворені районними виборчими комісіями із дотриманням законодавчо обумовлених строків (за винятком Кіцманської міської виборчої комісії  та Мамаївської сільської виборчої комісії Кіцманського району Чернівецької області, Тараканівської сільської виборчої комісії Дубенського району Рівненської області).

ТВК на перших місцевих виборах 29 жовтня 2017 року: кількісний та персональний склад

Майже 70% ТВК, утворених для організації і проведення перших місцевих виборів у об’єднаних територіальних громадах, включають від 10 до 17 осіб. Максимальний склад зафіксовано у 30% ТВК (18 осіб включено до складу 56 з 200 ТВК). До складу лише у 3% (6) ТВК включено 9 осіб. Натомість спостерігачами ОПОРИ не зафіксовано утворення у мінімальному складі міських виборчих комісій, до яких місцеві організації політичних партій традиційно більш активно подають кандидатури. Майже 25% сільських та селищних ТВК складаються з 18 осіб, що засвідчує наявність зацікавленості політичних партій, їхніх місцевих організацій партій у формуванні збалансованого складу виборчих комісій на відповідних місцевих виборах.

Кількісний склад ТВК на перших місцевих виборах 29 жовтня 2017 року

Кількість членів Кількість ТВК з відповідною кількістю членів Міські Сільські Селищні
9 6 0 3 3
18 56 14 27 15
від 10 і до 17 138 11 82 45
Усього 200 25 112 63

 

На перших місцевих виборах у об’єднаних територіальних громадах 29 жовтня 2017 року найбільшу кількість представників у ТВК отримали місцеві організації політичних партій «Блок Петра Порошенка» та ВО «Батьківщина». Ці політичні сили мають більше 17% усіх посад у ТВК. Важливо зазначити, що вони не представлені у лише окремих виборчих комісіях (6 і 5 комісій відповідно). Серед парламентських політичних партій найменшу кількість членів ТВК мають Об’єднання «Самопоміч» та «Опозиційний блок», при цьому дані політичні сили не представлені жодною особою у більше ніж 40% ТВК (враховуючи можливість внесення декількох кандидатур до однієї ТВК і відсутності кандидатур до іншої). Серед місцевих організацій партій, які не мають фракції у поточному скликанні Верховної Ради України, найвищий рівень представництва отримали Аграрна партія України, «Українське об’єднання патріотів – УКРОП», «Наш край» , ВО «Свобода» та партія «Відродження».

Document page 005

Одночасно з формуванням складу ТВК районні виборчі комісії призначали голову, заступника голови, секретаря відповідної виборчої комісії.  Законодавство встановлює лише одну вимогу щодо визначення керівного складу ТВК – посади голови, заступника голови та секретаря комісії повинні представляти різних суб’єктів подання (місцевих організацій політичних партій).

Найбільшу кількість керівних посад у складі ТВК отримали місцеві організації партії «Блок Петра Порошенка Солідарність» – 135, при цьому з них 60 є посадами голів ТВК. Ця політична сила, за даними спостерігачів, отримала 30% посад голів ТВК на перших місцевих виборах.  ВО «Батьківщина» усього отримала 112 керівних посад, з яких 33 є посадами голів територіальних виборчих комісій (17%).  Незважаючи на те, що на місцевих виборах не встановлено вимоги забезпечити пропорційний розподіл керівних посад у складі різних ТВК, звертає на себе увагу той факт, що місцеві організації політичних партій «Блок Петра Порошенка» мають фактично вдвічі більше посад голів ТВК, ніж ВО «Батьківщина». Ці політичні сили отримали приблизно рівну кількість членів ТВК на усіх перших виборах в об’єднаних територіальних громадах. Місцеві організації політичних партій «Народний фронт», «Опозиційний блок», Радикальна партія Олега Ляшка мають приблизно однакову кількість керівних посад  (голова, заступник голови, секретар комісії), але «Опозиційний блок» отримав значно більшу кількість посад голів ТВК. Звертає на себе увагу той факт, що місцеві організації Об’єднання «Самопоміч» мають лише 14 керівних посад, з яких голови комісій – 3.  Ця парламентська політична сила має менше представництво у керівному складі ТВК, навіть порівнюючи з місцевими організаціями Аграрної партії Україні та «Українським об'єднанням патріотів – УКРОП».

Домінування окремих політичних партій на рівні керівного складу ТВК, особливо на рівні голів виборчих комісій, може потенційно створити політичну напругу між суб’єктами виборчого процесу. Це пов’язано із практикою позиціонування місцевих виборів як загальнонаціональних політичних кампаній, яка супроводжується централізацією активності місцевих організацій політичних партій. Втім, відповідно до законодавства і специфіки місцевих виборів різна кількість керівних посад у певній кількості окремих ТВК не є порушенням, оскільки відбуваються окремі виборчі процеси.

Місцеві організації політичних партій з найбільшою кількістю керівних посад у складі ТВК на перших місцевих виборах 29 жовтня 2017 року

Місцеві організації політичних партій Голова Заступник голови Секретар комісії Усього керівних посад
Блок Петра Порошенка 60 39 36 135
ВО "Батьківщина" 33 38 41 112
Народний фронт 15 18 19 52
Опозиційний блок 23 14 14 51
Радикальна партія Олега Ляшка 13 14 23 50
Аграрна Партія України 9 8 7 24
Українське об'єднання патріотів – УКРОП 3 10 7 20
Об'єднання "Самопоміч" 3 6 5 14
Наш край 1 5 6 12

 

Судові оскарження процесу утворення ТВК та виборчих округів

З початку виборчого процесу адміністративними судами було розглянуто 4 виборчих спори, предметом яких стало оскарження рішень, дій, бездіяльності територіальних виборчих комісій. Слід відзначити, що при розгляді цих справ суди в цілому правильно застосовували норми матеріального та процесуального законодавства.

Хмельницький окружний адміністративний суд (справа № 822/2593/17) визнав дії Красилівської районної виборчої комісії Хмельницької області щодо відхилення кандидатури про включення до складу Красилівської міської виборчої комісії протиправними та зобов’язав комісію включити кандидатуру до її складу. Постанова суду була оскаржена до Вінницького апеляційного адміністративного суду, який залишив рішення суду першої інстанції в силі.

13 вересня було внесено подання від Радикальної партії до складу Красилівської міської виборчої комісії, проте в тесті подання було зазначено дату 12 вересня 2017 року. 15 вересня на засіданні Красилівська районна ТВК відхилила подання, оскільки зазначена особа, запропонована до складу комісії станом на 12 вересня (дату вказану в поданні та написання заяви від особи), не була виборцем у цій територіальній громаді. Проте 13 вересня, на дату реального внесення подання до комісії, особа вже змінила місце своєї реєстрації та набула статус виборця відповідного територіального виборчого округу. Тому відповідач безпідставно відхилив кандидатуру та не включив її до складу Красилівської міської виборчої комісії.

Слід підкреслити, що суд прийняв рішення про вихід за межі позовних вимог, оскільки позивач просила визнати протиправним та скасувати рішення про відхилення кандидатури, тоді як за законом окреме рішення не приймається, і оскаржувати слід дії відповідача. Суд, з метою дотримання захисту прав свобод та інтересів позивача, вийшов за межі позовних вимог та прийняв рішення визнати протиправними дії відповідача щодо відхилення кандидатури.

У рішенні Вінницького апеляційного адміністративного суду зазначено, що дата у заяві фактично вказує на момент свідомого волевиявлення особи прийняти участь у роботі виборчої комісії, а сама заява не є документом, який засвідчує місце проживання особи, крім того, зазначена у заяві адреса, на момент реєстрації подання співпадає із новим місцем реєстрації. Також суд вважає переконливими доводи позивача про неможливість завчасної реєстрації кандидата в члени виборчої комісії за місцем проживання через перебування власника житла за кордоном.

Косівським районним судом Івано-Франківської області (справа № 347/1815/17) скасовано постанову сільської виборчої комісії Рожнівської ОТГ від 19.09.2017 «Про затвердження кількості виборчих округів в с. Рожнів, с. Кобаки, с. Хімчин», оскільки вони були утворені без врахування вимоги закону про приблизно рівну кількість виборців у кожному окрузі.

Дніпропетровський окружний адміністративний суд (справа № 804/5956/17) відмовив у задоволенні позову до Юр'ївської районної виборчої комісії Дніпропетровської області про визнання протиправною та скасування постанови про формування Юр'ївської селищної виборчої комісії. Позивач вважав, що керівні посади в комісії повинні визначатися шляхом жеребкування, посилаючись на процедури, що застосовувалися відповідно до Закону, який регулював проведення місцевих виборів у 2010 році. Крім того, позивач звернувся в суд від свого імені. Слід зазначити, що районні організації політичних партій, які подають подання кандидатур до територіальних виборчих комісій, не є суб’єктами виборчого процесу, тому не наділені правом самостійного оскарження рішень, дій та бездіяльності комісії відповідно до вимог Кодексу адміністративного судочинства. Таким чином, позивачем у випадку відхилення кандидатур чи порушення прядку формування територіальної виборчої комісії може бути лише виборець, особисте право якого на участь у роботі виборчої комісії порушено. В даному випадку суд констатував необґрунтованість позовних вимог позивача (представника Юр'ївської районної організації Республіканської партії України в Дніпропетровській області).

Херсонський окружний адміністративний суд (справа № 821/1405/17) відмовив задоволенні у позовних вимог Голопристанської районної організації Всеукраїнського об'єднання «Батьківщина» до Голопристанської районної виборчої комісії Херсонської області щодо визнання протиправної бездіяльності невключення до складу Бехтерської сільської виборчої комісії двох кандидатур. Голопристанською районною організацією Всеукраїнського об'єднання «Батьківщина» 13 вересня 2017 року подані до Голопристанської ТВК для обов’язкового включення до складу Бехтерської сільської виборчої комісії 2 кандидатури та для включення шляхом жеребкування одну кандидатуру. Голопристанська районна виборча комісія включила до складу Бехтерської сільської виборчої комісії лише одну з цих кандидатур, оскільки одна кандидатка до складу виборчої комісії подала заяву на ім`я голови Голопристанської виборчої комісії, в якій зазначила, що вона будь-яких заяв від політичної партії ВО «Батьківщина» щодо участі у виборчій комісії не писала та згоди на роботу в Бехтерській виборчій комісії не надавала. Крім того, до комісії подано два подання щодо включення однієї кандидатури і від Голопристанської районної організації ВО «Батьківщина», і від Голопристанської районної організації партії «Блок Порошенка «Солідарність» в Херсонській області. Суд вважає, що приймаючи оскаржувану постанову, комісія правомірно відхилила кандидатури зазначених осіб. Слід позитивно відзначити, що Херсонським окружним адміністративним судом видано окрему ухвалу, скерувавши матеріали адміністративної справи № 821/1405/17 до Прокуратури Херсонської області у зв’язку з наявністю ознак злочину (підробки підписів).

Проте зауваження викликає прийняття до розгляду позову від Голопристанської районної організації Всеукраїнського об'єднання «Батьківщина», яка не є на даний час суб’єктом виборчого процесу.

Перші засідання територіальних виборчих комісій

Починаючи з 9 вересня триває виборча кампанія в 201 об’єднаній громаді, де Центральною виборчою комісією на 29 жовтня 2017 року призначені перші вибори депутатів та голів об’єднаних громад. Громадянська мережа ОПОРА слідкує за перебігом усіх етапів виборчого процесу в цих громадах відповідно до Календарного плану основних організаційних заходів з підготовки та проведення відповідних виборів. На старті кампанії основу увагу спостерігачі Громадянської мережі ОПОРА приділили процесу утворення і початку виконання повноважень сільськими, селищними та міськими виборчими комісіями. Зокрема, ОПОРА зібрала інформацію про перші засідання 195 з 201 (або 97%) територіальних виборчих комісій, де восени відбуватимуться перші місцеві вибори. В адміністративно-територіальному розрізі інформація стосується 111 сільських, 59 селищних і 25 міських ОТГ.

Майже всі виборчі комісії, а саме 97%, дотрималися законних строків щодо проведення першого засідання ТВК і складання присяги їхніми членами. Відповідно до Закону України «Про місцеві вибори» (абзац другий частини третьої статті 20, частин другої, третьої статті 27) останнім допустимим днем скликання першого засідання територіальних виборчих комісій встановлено 18 вересня 2017 року (не пізніш як на другий день з дня формування складу комісії). Спостерігачі виявили, що лише 6 ТВК (3% від загальної кількості) через низьку організаційну спроможність провели свої засідання після 18-го вересня. Зокрема, це виборчі комісії Соколівської сільської об’єднаної територіальної громади, Курненської сільської об’єднаної територіальної громади (обидві – Житомирська обл.), Фурсівської сільської об’єднаної територіальної громади (Київська обл.), Юр’ївської селищної об’єднаної територіальної громади (Дніпропетровська обл.), Росошанської сільської об’єднаної територіальної громади і Староприлуцької сільської об’єднаної територіальної громади (обидві – Вінницька обл.).

Document page 006

13% ТВК провели свої засідання в останній відведений Законом день. Найбільша кількість ТВК (42% від усіх) зібралася на перше засідання ще 16 вересня 2017 року.

Всі виборчі комісії зібралися на перше засідання в повноважному складі (більше половини членів від складу ТВК). Загалом на першому засіданні були присутні і склали присягу 89,7% членів територіальних виборчих комісій або 2615 з 2917 осіб. З 302 осіб, які були відсутні на засіданні, з половиною (149 осіб) керівництву комісії не вдалося ефективно зв’язатися ні в телефонному режимі, ні в інший спосіб. Натомість решта не з’явилася через особисті обставини або зайнятість у цей день. Спостерігачі зафіксували лише декілька випадків відмов працювати в складі територіальних виборчих комісій, що зазвичай є однією з ознак маніпуляцій із внесенням кандидатур або неякісної підготовки списків подань з боку партій.

Document page 007

Серед партій, які делегували до складу усіх ТВК найбільшу кількість представників (понад 50), найчастіше перше засідання комісії пропускали представники Об'єднання «Самопоміч» – 13,2% з внесених ними кандидатур (31 з 234 осіб) не з’явилися на засідання ТВК. Інші партії продемонстрували близькі за значенням показники участі їхніх представників у перших засіданнях ТВК: УКРОП – відсутні 12,3% від загальної кількості їхніх представників у складі комісій, «Свобода» – відсутні 12,1%, Радикальна партія Олега Ляшка – відсутні 11,4%, Аграрна партія України – відсутні 9,7%, «Народний фронт» – відсутні 9,4%. Найбільш дисципліновано брали участь у перших засіданнях ТВК (лише 5,8% відсутніх) представники «Блоку Петра Порошенка» – партії, яка найбільше представлена в комісіях. В «Опозиційного блоку» 6,6% не відвідали перших засідань ТВК.

Document page 008

Спостерігачі ОПОРИ не зафіксували фактів присутності сторонніх осіб, зокрема службових і посадових осіб органів публічної адміністрації чи представників політичних партій (не членів комісії) на перших засіданнях територіальних виборчих комісій. Випадків тиску на членів ТВК з боку представників органів державної влади чи місцевого самоврядування виявлено не було.

РЕКОМЕНДАЦІЇ

Центральній виборчій комісії

  • Здійснювати контроль за однаковим застосуванням виборчого законодавства територіальними виборчими комісіями, враховуючи правову невизначеність низки важливих виборчих процедур.
  • Враховуючи досвід попередніх місцевих виборів, запровадити ефективні канали комунікації із територіальними виборчими комісіями, сприяючи розв’язанню проблемних ситуацій в діяльності останніх.

Верховній Раді України, Комітетам Верховної Ради України

  • Внести зміни до законодавства для забезпечення правової визначеності виборчого процесу на перших місцевих виборах у об’єднаних територіальних громадах, що сприятиме уникненню проблем на наступних виборах відповідного рівня.
  • Повернутися до виконання попередніх зобов’язань щодо проведення повноцінної виборчої реформи та удосконалення виборчих процедур.

Територіальним виборчим комісіям

  • В умовах правової невизначеності окремих процедур, особливо на етапі реєстрації кандидатів, надавати пріоритет виборчим правам громадян.

Правоохоронним органам

  • Забезпечити ефективний моніторинг та фіксацію порушень законодавства на виборах.
  • Провести тематичне навчання для співробітників правоохоронних органів, які безпосередньо залучаються до розслідування злочинів на перших місцевих виборах у об’єднаних територіальних громадах.