Верховна Рада своїм рішенням затвердила Указ Президента України щодо введення в країні надзвичайного стану. Рішення підтримали 335 народних депутатів. У разі введення в Україні надзвичайного стану виборчий процес з проміжних виборів народного депутата у 206 окрузі (Чернігівська область) буде вважатися припиненим автоматично з дня набрання чинності відповідним указом Президента України. Центральна виборча комісія повинна ухвалити рішення, яким визначає порядок завершення виборчих процедур, які були розпочаті в межах відповідного виборчого процесу. Юридичний департамент Громадянської мережі ОПОРА підготував деталізовану юридичну записку про правові норми та наслідки запровадження режиму надзвичайного стану для виборчого процесу на Чернігівщині.
І. Надзвичайний стан. Правове регулювання здійснюється Конституцією України (далі — Конституція, КУ), Законом України “Про правовий режим надзвичайного стану” (далі — Закон) та іншими законодавчими актами.
Обмеження виборчих прав.
Відповідно до ст. 64 Конституції України, в умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень. Не можуть бути обмежені права і свободи, передбачені статтями 24, 25, 27, 28, 29, 40, 47, 51, 52, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63 цієї Конституції.
Слід зауважити, що у переліку прав, які не можуть бути обмежені в реалізації, відсутні виборчі права, передбачені ст. 38 Конституції України. Саме тому з точки зору Конституції такі права можуть бути обмежені в реалізації, однак лише за дотримання таких умов, як законність (відповідно до підстав та у порядку, визначеному Конституцією України та Законом), легітимність (визнання й необхідність таких обмежень у демократичному суспільстві) та пропорційність (користь від таких обмежень буде переважати над шкодою, яка потенційно може бути завдана правам людини).
Таким чином, відповідно до ст. 21 Закону, в умовах надзвичайного стану забороняються:
- зміна Конституції України;
- зміна Конституції Автономної Республіки Крим;
- зміна виборчих законів;
- проведення виборів Президента України, а також виборів до Верховної Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим і органів місцевого самоврядування;
- проведення всеукраїнських та місцевих референдумів;
- обмеження прав і повноважень народних депутатів України.
На період дії надзвичайного стану продовжується у разі закінчення строк повноважень представницьких органів місцевого самоврядування, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Верховної Ради України.
Таким чином, Закон України “Про правовий режим надзвичайного стану” прямо встановлює обмеження проведення як загальнодержавних, так і місцевих виборів в умовах режиму надзвичайного стану.
Підстави та порядок введення надзвичайного стану.
Підстави (ст. 4 Закону).
Надзвичайний стан вводиться лише за наявності реальної загрози безпеці громадян або конституційному ладові, усунення якої іншими способами є неможливим.
Надзвичайний стан може бути введений у разі:
1) виникнення особливо тяжких надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру (стихійного лиха, катастроф, особливо великих пожеж, застосування засобів ураження, пандемій, панзоотій тощо), що створюють загрозу життю і здоров’ю значних верств населення;
2) здійснення масових терористичних актів, що супроводжуються загибеллю людей чи руйнуванням особливо важливих об’єктів життєзабезпечення;
3) виникнення міжнаціональних і міжконфесійних конфліктів, блокування або захоплення окремих особливо важливих об’єктів або місцевостей, що загрожує безпеці громадян і порушує нормальну діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування;
4) виникнення масових безпорядків, що супроводжуються насильством над громадянами, обмежують їх права і свободи;
5) спроби захоплення державної влади чи зміни конституційного ладу України шляхом насильства;
6) масового переходу державного кордону з території суміжних держав;
7) необхідності відновлення конституційного правопорядку і діяльності органів державної влади.
Порядок (ч. 3 ст 83, п. 31 ч. 1 ст. 85, п. 19 ч. 1 ст. 92, п. 21 ч. 1 ст. 106 та ін. ст. КУ, ст. 5, 6, 7, 8 Закону):
1. Надзвичайний стан в Україні або в окремих її місцевостях вводиться Указом Президента України, який підлягає затвердженню Верховною Радою України протягом двох днів з моменту звернення Президента України.
*За умов, що вимагають невідкладних заходів для врятування населення або недопущення загибелі людей, зокрема в умовах пандемії, надзвичайний стан може бути введено без попередження. За інших умов, передбачених п. 2-9 ст. 4 Закону, попередження є обов'язковою стадією введення надзвичайного стану.
2. У разі необхідності введення надзвичайного стану у зв'язку з пандемією та іншими підставами, передбаченими п.1 ч. 2 ст. 4 Закону, пропозиції щодо його введення подає Кабінет Міністрів України. З інших підстав пропозиції щодо введення надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях Президентові України подає Рада національної безпеки і оборони України.
Вимоги до Указу Президента України про введення надзвичайного стану (ст. 6 Закону):
1) наявність обґрунтування необхідності введення надзвичайного стану відповідно до статті 4 Закону;
2) визначення меж території, на якій вводиться надзвичайний стан;
3) встановлення часу, з якого вводиться надзвичайний стан, і строк, на який він вводиться;
4) наявність чітко визначеного перелік і межі надзвичайних заходів, вичерпного перелік конституційних прав і свобод людини і громадянина, які тимчасово обмежуються в реалізації у зв’язку з введенням надзвичайного стану, а також перелік тимчасових обмежень прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень;
5) визначення органів державної влади, органи військового командування та органи місцевого самоврядування, яким доручається здійснення заходів надзвичайного стану, та межі їх додаткових повноважень;
6) інші вимоги, визначені Законом.
3. Після підписання Указу про введення надзвичайного стану Президент України звертається до Верховної Ради України щодо його затвердження. Звернення Президента України розглядається Верховною Радою України в невідкладному порядку.
4. Указ Президента України про введення надзвичайного стану, затверджений Верховною Радою України, негайно оголошується через засоби масової інформації або в інший спосіб.
Строки дії надзвичайного стану (ст. 7 Закону):
Надзвичайний стан в Україні може бути введено на строк не більш як 30 діб і не більш як 60 діб в окремих її місцевостях.
У разі необхідності надзвичайний стан може бути продовжений Президентом України, але не більш як на 30 діб. Указ Президента України про продовження дії надзвичайного стану набирає чинності після його затвердження Верховною Радою України.
Скасування надзвичайного стану (ст. 8 Закону):
Надзвичайний стан в Україні або в окремих її місцевостях може бути скасований Указом Президента України раніше строку, на який він вводився, в разі усунення обставин, що зумовили необхідність введення надзвичайного стану.
З пропозицією про скасування надзвичайного стану до Президента України може звернутися Верховна Рада України.
Пропозиції щодо скасування надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях, введеного у зв'язку з пандемією, подає Кабінет Міністрів України.
Про скасування надзвичайного стану оголошується негайно через засоби масової інформації або в інший спосіб після видання відповідного Указу Президента України.
ІІ. Що відбувається з виборчим процесом, який уже розпочався після введення надзвичайного стану?
Згідно з п. 2 ч. 2 Розділу XLІІ. Прикінцеві та перехідні положення Виборчого кодексу, на проміжних виборах народного депутата України в частині їх організації та проведення застосовуються положення Закону «Про вибори народних депутатів України». Втім, цей Закон не містить положень щодо припинення виборчого процесу в разі запровадження режиму надзвичайного стану.
Порядок дій у разі запровадження режиму надзвичайного стану визначені абз. 3-6 ч. 1 ст. 20 Виборчого кодексу, в яких передбачено:
- у разі введення в Україні чи в окремих її місцевостях воєнного або надзвичайного стану виборчий процес загальнодержавних виборів, що відбуваються на цих територіях або їх частині, припиняється з дня набрання чинності відповідним указом Президента України.
- після набрання чинності відповідним указом Президента України Центральна виборча комісія ухвалює рішення щодо припинення виборчого процесу на всій території України або в окремих її місцевостях, яким визначає порядок завершення виборчих процедур, які були розпочаті в межах відповідного виборчого процесу.
- після припинення чи скасування дії режиму воєнного або надзвичайного стану перебіг відповідного виборчого процесу, припиненого у зв’язку з цим, розпочинається спочатку.
- рішення щодо призначення виборів, виборчий процес яких був припинений або не розпочався у зв’язку з введенням воєнного або надзвичайного стану, ухвалюється відповідним суб’єктом їх призначення не пізніше місяця з дня припинення або скасування воєнного або надзвичайного стану, а у разі якщо для проведення виборів законом не вимагається окремого рішення про їх призначення, про початок відповідного виборчого процесу оголошує Центральна виборча комісія не пізніше місяця з дня припинення або скасування воєнного або надзвичайного стану.
Водночас існує думка, що порядок припинення виборчого процесу з проміжних виборів у зв'язку із запровадженням режиму надзвичайного стану має охоплюватися переліком процедур у межах організації та проведення цих виборів, в частині яких застосовується Закон “Про вибори народних депутатів України”, а не Виборчий кодекс. Оскільки цей Закон не містить положень, які б визначали порядок дій з боку органів державної влади та органів місцевого самоврядування в разі запровадження режиму надзвичайного стану, за такого трактування, наявна законодавча прогалина. Разом із тим, у цьому випадку може бути використаний інститут “аналогії закону” із застосуванням у разі введення надзвичайного стану вищезазначених положень Виборчого кодексу.