ОПОРА продовжує серію публікацій про реформування виборчого законодавства щодо інформаційного забезпечення та передвиборної агітації. Раніше ми вже писали про необхідність його оновлення та пропозиції щодо реформування ст. 57 Виборчого кодексу України (далі — ВК України). У цьому матеріалі розповімо про деякі нововведення, що передбачені у законопроєкті № 8310, однак стосуються інших статей ВК України.

Визначення прихованої агітації

У законопроєкті запропоновано визначення прихованої агітації як діяльності, що має на меті спонукати голосувати за або проти певного кандидата, партію (організацію партії) — суб’єктів виборчого процесу, але здійснюється через форми та засоби, які вводять в оману виборців щодо наявності цієї мети. Це сприятиме її ідентифікації та полегшуватиме притягнення порушників до відповідальності. Крім того, це визначення загалом відповідає юридичній позиції Верховного Суду, висловленій у постанові від 25 жовтня 2020 року у справі № 9901/324/20, що дозволить формувати єдину судову практику.

Розширення прав журналістів та медіа у виборчому процесі

Важливими гарантіями транспарентних і вільних виборів можуть стати такі положення законопроєкту: 

  • щодо забезпечення журналістам і медіа безперешкодного доступу на всі публічні заходи, пов’язані з усіма типами виборів, зокрема на з'їзди (збори, конференції) партії чи збори (конференції) організації партії з метою висування кандидатів. Це допоможе відійти від практики закритих з’їздів для висування кандидатів. 
  • щодо обов'язку органів влади безперешкодно надавати медіа та журналістам інформацію про підготовку і проведення виборів.

Регулювання агітації в інтернеті 

Законопроєкт пропонує врегулювати агітацію в інтернеті:

- шляхом поширення вимог виборчого законодавства України до матеріалів передвиборної агітації щодо змісту, форми, маркування, обмежень та джерел фінансування, на матеріали передвиборної агітації, які розповсюджуються в інтернеті, в тому числі на платформах спільного доступу до інформації;

- шляхом доповнення Виборчого кодексу України новою ст. 56-1, яка передбачає вимоги до поширення, маркування та відокремлення передвиборної агітації в онлайн-медіа та нелінійних аудіовізуальних медіа (тобто сервісах на кшталт YouTube, де користувач сам обирає контент для перегляду або прослуховування), а ч. 5 якої пропонує ще й спеціальне регулювання банерної реклами.

Також ініціатори пропонують визначення “платформи спільного доступу до інформації” як сервісу, що забезпечує своїм користувачам на їхній запит можливість зберігати та поширювати користувацьку інформацію для необмеженого кола осіб, якщо таке зберігання та поширення не є незначною та суто допоміжною функцією іншого сервісу та з об’єктивних і технічних причин не може використовуватися без такого сервісу. 

Таке регулювання агітації в мережі інтернет — позитивний крок, але дотримання цих норм потребуватиме налагодження ефективної взаємодії з відповідними платформами та медіа.

Розширення повноважень Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення

Національній раді України з питань телебачення і радіомовлення (далі — Національна рада) запропоновано дати можливість звертатися до провайдерів для припинення порушення агітаційних вимог, в тому числі шляхом обмеження доступу до такої агітації до кінця виборчого процесу. Також в абз. 4 ч. 4 ст. 49 Виборчого кодексу України пропонується надати Національній раді право укладати договори та меморандуми про співпрацю з іноземними юридичними особами — провайдерами платформ спільного доступу до інформації, в яких, зокрема, може бути передбачено забезпечення прозорості агітації на платформах шляхом маркування та спеціальних сповіщень, що міститимуть інформацію про замовника агітації, період її розміщення, витрачені з цією метою кошти та можливості оскарження протиправної агітації в межах механізмів, наданих платформами, дотримання інших вимог виборчого законодавства України з боку користувачів. Запропонована норма схожа на положення ч. 15 ст. 2 Закону “Про медіа”, проте вона конкретизує зміст потенційних договорів та меморандумів з іноземними провайдерами платформ спільного доступу до інформації.

Також пропонується, що, крім оприлюднення інформації щодо вартості одиниці площі та одиниці ефірного часу (хвилини, секунди) для проведення передвиборної агітації (ч. 3 ст. 54 ВК України) на своєму вебсайті (за наявності), медіа також повинні надати їх до Національної ради. Якщо ЗМІ цього не зробить, йому не можна буде розміщувати матеріали передвиборної агітації. Своєю чергою, Національна рада публікує ці відомості на своєму вебсайті впродовж 3 робочих днів із дня їх отримання.

Зміни щодо оприлюднення результатів опитувань громадської думки

До позитивних нововведень належить і законодавчий поділ опитувань громадської думки на репрезентативні та нерепрезентативні, а також вимога розміщувати текст “Це опитування відображає думку лише його учасників” при публікації нерепрезентативних опитувань. Строк, протягом якого забороняється оприлюднення результатів опитування громадської думки, пов’язаного з виборами, збільшено з останніх 2 до 6 днів перед днем голосування. Крім того, це обмеження запропоновано поширити й на день голосування, оскільки у чинній редакції ч. 3 ст. 50 ВК України воно відсутнє.

Удосконалення правового регулювання права на відповідь

Серед нововведень, покликаних ефективніше гарантувати право на відповідь, можна виділити:

  • вимогу передоплати для покриття витрат медіа на оприлюднення відповіді, якщо суб’єкт замовляє інформацію про інших кандидатів, партії та їх організації — суб’єктів виборчого процесу. Якщо відповідні суб’єкти виборчого процесу не звернулися впродовж 5 днів з дня поширення про них інформації з вимогою опублікувати відповідь, медіа зобов’язане повернути передоплату впродовж 5 робочих днів. Якщо відповідне медіа не брало передоплату, тоді відповідь оприлюднюють за його кошт. Чинна ч. 5 ст. 57 ВК України передбачає спростування за рахунок засобу масової інформації.
  • доповнення чинного регулювання новою ст. 54-1, яка регламентує порядок оприлюднення, зміст відповіді, а також передбачає випадки, коли медіа має право відмовити в її публікації (наприклад, якщо інформація, що вважається недостовірною, отримана з офіційних джерел і поширена з посиланням на них). Водночас поняття “офіційних джерел” не уточнено, що може призводити до різнотлумачень на практиці.

Також, згідно з ч. 3 ст. 54-1, якщо вимога про відповідь надійшло до медіа напередодні або в день голосування, вона повинна бути оприлюднена не пізніше закінчення голосування. Хоча відповідь не повинна містити прямих закликів до голосування за або неголосування за кандидата, партію (організацію партії), а також символіки (гімну, прапора, розпізнавального знаку, девізу), логотипів партії передвиборних слоганів, гасел, їх опублікування в “день тиші” або день голосування може певною мірою спонукати виборців голосувати за певного кандидата чи партію.

Вилучення “політичної реклами” з виборчого і рекламного законодавства

Поняття “політична реклама” вилучили з рекламного законодавства ще з прийняттям Закону “Про медіа”. Водночас законопроєкт № 8310 пропонує вилучити його і з Виборчого кодексу України. Така пропозиція має на меті усунути проблеми з розмежуванням передвиборної агітації та політичної реклами під час виборчого процесу, при цьому на рекламну політичну діяльність поза межами виборчого процесу поширюватимуться загальні вимоги профільного законодавства. Водночас це не усуває проблему дочасної агітації (яка відбувається до того, як політичні партії та їхні члени набувають статусу суб’єктів виборчого процесу).

Зміни щодо друкованої та зовнішньої агітації

В абз. 1 ч. 2 ст. 53 ВК України автори законопроєкту пропонують уточнити, що вимоги до вихідних даних поширюються як на друковані агітаційні матеріали, так і на матеріали, виготовлені для розміщення на спеціальних конструкціях. Вони повинні містити відомості про:

  • підприємство, що здійснило друк, або інформацію, що друк здійснено з використанням обладнання відповідного кандидата;
  • їх тираж;
  • замовника відповідних матеріалів — суб’єкта відповідного виборчого процесу.

Своєю чергою, редакція абз. 2 ч. 2 ст. 53 ВК України у законопроєкті передбачає спеціальні вимоги до поширення матеріалів передвиборної агітації — аудіовізуальних творів, а також при демонстрації статичних (нерухомих) матеріалів передвиборної агітації на світлодіодних екранах (модулях) — спеціальних конструкціях, які використовують для розміщення реклами. Матеріали на таких конструкціях повинні обов’язкового передбачати демонстрацію прізвища, ім’я та по батькові або найменування замовника — кандидата або партії (організації партії) — суб’єкта виборчого процесу у формі текстового повідомлення, яке має бути виконане контрастним кольором до фону, займати не менше 15% площі екрана (поверхні) та бути сприйнятним для виборця.

Якщо порівняти пропозиції законопроєкту з чинною нормою та ст. 212-13 КУпАП (яка передбачає відповідальність за виготовлення або розповсюдження друкованих агітаційних матеріалів  без вихідних даних), можна прослідкувати такі відмінності:

  • чинна редакція ч. 2 ст. 53 ВК України та ст. 212-13 КУпАП передбачає вимогу зазначати інформацію про осіб, відповідальних за випуск, а запропонована у законопроєкті редакція ч. 2 ст. 53 ВК України такої вимоги не містить;
  • як чинна, так і запропонована у законопроєкті редакція ч. 2 ст. 53 ВК України містять вимогу зазначати замовника відповідних матеріалів, а у ст. 212-13 КУпАП такі відомості не зазначені;
  • запропонована у законопроєкті редакція ч. 2 ст. 53 ВК України передбачає, що замовником таких матеріалів повинен бути суб’єкт відповідного виборчого процесу, а чинна норма такого застереження не містить;
  • чинна редакція ч. 2 ст. 53 ВК України та ст. 212-13 КУпАП стосується лише друкованих матеріалів передвиборної агітації, запропонована у законопроєкті редакція стосується й спеціальних конструкцій.

Всі ці положення потребують узгодження.

У другому реченні абз. 1 ч. 2 ст. 53 ВК України передбачено, що перелік друкованих матеріалів передвиборної агітації, що має містити дані, визначені ч. 2 ст. 53 ВК України, встановлюється ЦВК не пізніше ніж за 5 робочих днів до початку відповідного виборчого процесу. Мета і доцільність цієї норми потребує додаткового обґрунтування, оскільки можуть виникати проблеми зі встановленням чіткого й однозначного переліку таких матеріалів або їх різновидів.

Зміни щодо регулювання програм медіа

У ч. 2 ст. 55 ВК України законопроєкт пропонує передбачити вимогу до аудіовізуальних медіа здійснювати аудіо-, відеозапис усіх програм, що містять передвиборну агітацію, і зберігати відповідні матеріали впродовж 30 днів після офіційного оголошення результатів виборів. Хоча така вимога, з одного боку, необхідна, все ж варто розглянути можливість продовження строку зберігання таких матеріалів, щоб вони були релевантними строкам притягнення до відповідальності. Це сприятиме забезпеченню невідворотності покарання винних за виборчі правопорушення осіб.

Також в абз. 6 ч. 3 ст. 49 ВК України запропоновано передбачити положення, яке дозволяє лінійним аудіовізуальним медіа (тобто таким, де контент демонструється на розсуд самого медіа — зокрема, традиційне радіо- або телевізійне мовлення) створювати та поширювати у прямому ефірі програми за участі цих осіб. Водночас в Україні тривалий час існує проблема, коли кандидатів або їхніх представників регулярно запрошують на різні медіапрограми як експертів. Такий підхід до участі в прямих ефірах програм має існувати, але із забезпеченням рівних можливостей й для інших суб'єктів виборчого процесу.

Додаткові гарантії для здійснення передвиборної агітації шляхом проведення мирних зібрань, встановлення наметів

Законотворці пропонують викласти ч. 10 ст. 51 ВК України у новій редакції, де передбачено, що проведення мітингів, походів, демонстрацій, пікетів, встановлення наметів для проведення заходів агітації не потребує отримання будь-яких дозволів. Хоча дозвільний порядок не передбачений для проведення будь-яких мирних зібрань в Україні, така норма може спрощувати правозастосування. Втім, варто звернути увагу на ст. 39 Конституції України, де закріплено необхідність завчасно сповіщати про проведення мирних зібрань органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування, що необхідно з безпекових міркувань. Відтак, цю норму варто узгодити з конституційною вимогою завчасного сповіщення. Для цього потрібно відповісти на питання: чи є, наприклад, встановлення агітаційних наметів формою мирного зібрання, що зумовлюватиме необхідність завчасного сповіщення про це.

Зміна підходів до виготовлення агітаційних матеріалів на власному обладнанні 

У ч. 1 ст. 53 ВК України запропоновано залишити право друкувати агітаційні матеріали на власному обладнанні лише за кандидатами. Таким чином, політичні партії — суб’єкти виборчого процесу втратять можливість виготовляти матеріали на власному обладнанні. Таке нововведення спричинене результатами аналізу витрат на передвиборну агітацію за попередні виборчі кампанії, які показали, що в низці випадків партії зловживали правом використовувати власне обладнання для виготовлення агітаційних матеріалів, наприклад, коли видатки на друк відображали як витрати політичної партії, а не витрати з виборчого фонду. Також відкритим залишається питання, чи потрібно з рахунків виборчих фондів оплачувати матеріали (папір, фарба тощо), які використовують для виготовлення агітаційних матеріалів кандидатами на власному обладнанні. Крім цього, варто додатково обговорити варіант надання права використання власного обладнання лише кандидатам на місцевих виборах.

Законодавча техніка

Разом з тим, варто покращувати законодавчу техніку, адже деякі запропоновані у законопроєкті зміни до окремих статей не відповідають назвам і самих статей, і розділів, де вони розміщені. Наприклад, ст. 49 називається “Засади участі медіа в інформаційному забезпеченні виборів”, але багато її положень стосуються й передвиборної агітації. Своєю чергою, сама ст. 49 розміщена у розділі VII “Інформаційне забезпечення виборів”, а передвиборній агітації присвячений наступний розділ VIII. Поширення такої практики може нівелювати мету кодифікації виборчого законодавства та ускладнювати правозастосування.