Ввечері 18 травня Президент України Володимир Зеленський підписав прийнятий парламентом законопроєкт №7269, що регулює роботу місцевої влади під час воєнного стану. Наскільки у законі врегульовані позиції територіальних громад, що перебувають зараз у різних ситуаціях – окупація, лінія фронту, тил? Чи відчувають представники органів місцевого самоврядування (ОМС) загрозу через обмеження своїх повноважень на користь військових адміністрацій? Про це говорили експерти ОПОРИ та запрошені гості під час традиційного щотижневого прямого ефіру ОПОРА LIVE.

Як зазначає аналітик ОПОРИ Олександр Неберикут, перелік проблем, з якими стикаються ОМС в умовах режиму воєнного стану, кардинально змінився, а підхід до цих проблем дуже індивідуальний та залежить від ситуації в громаді. 24 лютого автоматично Указом Президента утворились окремі структури – тимчасові суб'єкти владних повноважень – військові адміністрації. Тому зараз багато нерозуміння того, як взаємодіють між собою ці рівні, якими залишаються повноваження тих ОМС, які продовжують функціонувати.

За словами аналітика, станом на зараз всі обласні та районні адміністрації виконують функції військових адміністрацій. Тобто, поза тим, що вони виконують свої традиційні функції як державні адміністрації, вони ще підпорядковуються Генштабу і на них покладений ряд військових обов'язків, пов’язаних із забезпеченням безпеки. А на рівні громад такі військові адміністрації можуть вводитись в індивідуальному порядку в ситуації, коли, наприклад, ОМС не виконують свої повноваження.

«Зараз є запит на швидке та оперативне прийняття рішень, є певні проблеми з кворумом та зібранням представницьких ОМС. Тому є різні позиції – від надання максимально широких повноважень головам громад до значної критики, що це може призвести до зловживань», – зауважує Олександр Неберикут.

Також, на думку аналітика, важливими є обговорення питань щодо припинення повноважень обласних та районних рад, аби бути суто виконавчими органами при військових адміністраціях, а ще перегляд політичної структури місцевих рад, що сформувались у результаті виборів (щодо депутатів від заборонених партій).

За словами старшої радниці з юридичних питань ОПОРИ Ольги Коцюруби, Закон України «Про правовий режим воєнного стану» було прийнято у 2015 році, а сам стан глобально запроваджено вперше. Тож аналіз, виявлення прогалин та тлумачення відбуваються просто зараз.

«Склалася ситуація, де чітко ніде в законодавстві не визначено що відбувається - які ОМС діють, які ОМС припиняються. І справді це породило таку правову невизначеність. Вперше її спробували вирішили шляхом прийняття законопроєкту №7153. Він містив чітке положення щодо того, що неприпустиме припинення повноважень ОМС під час дії воєнного стану. Але таке формулювання породило іншу проблему - що робити з ОМС, які зараз на фактично окупованих територіях і щодо яких є загроза, що вони прийматимуть якісь рішення. Чи можна вважати ці рішення такими, що прийняті повноважним органом? І ще було кілька дискусійних положень у цьому законі. Завершилось все не дуже добре з точки зору правозастосування, тому що закон був прийнятий, відправлений на підпис Президентові, минуло 15 днів, а підпису чи вето немає. Але те, що в парламенті з'явився законопроєкт №7269, який в багатьох положеннях щодо ОМС повторює або трохи інакше виправлено формулює ті ж правовідносини як і попередній законопроєкт, свідчить про те, що очевидно у парламенту є інформація про те, що законопроєкт №7153 так і не буде підписаний», - зазначає Ольга Коцюруба.

Однак юристка наголошує: у прийнятому законопроєкті №7269 є чітко визначена норма, що повноваження ОМС під час воєнного стану можуть припинятися за чітко визначених умов, зокрема щодо окупованих територій. Саме це рішення приймає Верховна Рада України за поданням Президента.

За її словами, обговорюваною зараз також є ініціатива законопроєкту №7362 щодо депутатів, обраних від партій, дія яких зараз призупинена рішенням РНБО і щодо яких будуть подані позови з приводу їх заборони. На її думку, запропонований там механізм не витримує критики, адже, зокрема, в самому тексті законопроєкту міститься перелік назв партій, що не відповідає нормам законотворення.

На думку народного депутата та голови підкомітету з питань адміністративно-територіального устрою Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування Віталія Безгіна, проблеми громад мають різний вимір, бо є окуповані громади, деокуповані громади, громади на лінії вогню, тилові громади.

«Чи витримала децентралізація краштест повномасштабною війною? На моє переконання, здебільшого витримала. Хоча і, в принципі, слабкі сторони її оголились. Звісно, що зараз проблема законотворців полягає в тому, що ми діємо не проактивно, а реактивно. Тому що ми намагаємося десь лагодити систему на ходу, коли нові і нові проблеми виникають. І проблеми мають абсолютно різний вимір», – зазначив Безгін.

За його словами, через різні потреби різних громад навіть із погляду адвокації тих чи інших ідей і пошуку інструментів виникають проблеми. Законопроєкт №7269 не став винятком.

«Але в чому, на мій погляд, проблема? Це став перший законопроєкт з 24 лютого навколо якого почалася, на моє переконання, відверта політична гра. На моє переконання, це була трошки зайва демократія. Поясню чому. Коли ми кажемо про систему управління під час війни, об'єктивно немає правильних і неправильних рішень. Є модель, яку треба впроваджувати і дивитись, чи вона дієва чи не дієва. І виносити все в політичну площину це не зовсім, на мій погляд, коректно»,–- зауважив Віталій Безгін.

За його словами, ключова річ, для якої були покликані обидва законопроєкти в частині місцевого самоврядування, – це дати громадам змогу функціонувати як таким. Він особисто був прихильником законопроєкту №7269 в редакції першого читання. Ухвалений же законопроєкт №7269, як зазначив Безгін, був компромісним – залишилося тільки 7 одноосібних повноважень для голів громад.

Перший законопроєкт був погоджений для голосування з опозиційними партіями і мав 3 блоки: самоврядування, розблокування державної служби, розширення повноважень Уряду на період дії воєнного стану. Як зазначив нардеп, саме третій блок видавався дещо зайвим. «Тому №7269 був майже калькою попереднього законопроєкту у базовій редакції за винятком додаткових повноважень Уряду. І якщо брати ключові якісь речі, то вони не відрізнялись. Тому предмет політичної дискусії мені не особливо зрозумілий», – розповів Віталій Безгін.

Він зазначив, що, по суті, повноваження голів громад розширені, але вони не отримали можливості щось робити з виконкомом на період воєнного стану. Безгін також навів два власні аргументи, чому, на його думку, слід було надавати одноосібні повноваження головам громад: 1) у міських радах під обстрілами для оперативних рішень часто важко зібрати кворум депутатів ради; 2) у випадку оточення чи окупації простіше було б передати повноваження обласних та районних рад до військових адміністрацій.

Щодо рішення стосовно депутатів із заборонених політичних партій, за словами нардепа, він має внутрішню дилему – як громадянин, який хоче швидких рішень і справедливості, та як законотворець, що хоче діяти в межах законодавчої рамки. «Треба думати більше про те, як органи функціонують, чи функціонує територія, ніж про те викинути когось чи не викинути. Бо викинути – це ж просто. Питання в тому, щоб не викинути так, щоб паралізувати все», – наголошує Віталій Безгін. Він також вважає, що до питання позбавлення мандатів тих чи інших депутатів варто підходити саме персоналізовано.

До обговорення долучився голова Рівненської обласної ради Сергій Кондрачук, який розповів про особливості роботи своєї ради під час воєнного стану. Він зазначив, що 5 березня на позачерговому засіданні депутати делегували обласній військовій адміністрації право вносити зміни до обласного бюджету та обласних програм. Утім, майже всі депутати останнім часом активно збиралися на засідання постійних комісій обласної ради. Вже на цьому тижні заплановане пленарне засідання ради.

Як зазначив Кондрачук, пріоритети в роботі ради змінилися, як і в інших структур. Першочерговим став сектор безпеки і оборони. Другий пріоритет – внутрішньо переміщені особи. Ряд закладів стали волонтерськими центрами чи логістичними складами. «З перших днів третина апарату облради працює в кол-центрі при військовій адміністрації. Кілька працівників апарату працюють на логістичних складах. Група юристів консультує переселенців. Голова облради та його перші заступники є членами Ради безпеки та оборони області», – зазначив Кондрачук.

Голова Рівнеснької облради також зауважив, що хоча він та очільник військової адміністрації є представниками різних політичних сил та в минулому мали багато політичних суперечок, зараз відбувається активна співпраця.

Щодо законодавчої ініціативи з передачі повноважень ОМС військовим адміністраціям, Сергій Кондрачук виступає проти цього, як мінімум в контексті тилової Рівненської області: «Особисто я вважаю це шляхом до диктатури. Це було б дуже неправильно. Тому що, якщо я правильно розумію, у нас все таки міжнародне право переважає над національним, і Європейську хартію місцевого самоврядування ніхто не відміняв, а також статті 7, 140, 144 Конституції. Не треба якимсь чином утискати місцеве самоврядування, передавати наші повноваження, тилової області, яка здатна проводити без зривів засідання постійних комісій та пленарні засідання, військовим адміністраціям. Тому що законопроєкти, які пишуться на коліні, я не думаю, що вони вирішують питання, а не навпаки створюють їх», – підкреслив Сергій Кондрачук.

Він підкреслив, що зменшення повноваження рад, які перебувають у тилових областях та ефективно працюють, не має сенсу: «З точки зору керованості, принаймні на Рівненщині, мені десь так незручно казати, що стало легше. Але всі розуміють відповідальність поточного моменту, необхідність працювати ще краще, ніж до повномасштабного вторгнення. І я не бачу жодних підстав і потреб якимось чином повноваження обласної ради нашої зменшувати чи змінювати», – зазначив Кондрачук.

На жаль, попередньо запрошені міські голови не змогли з тих чи інших об'єктивних причин долучитися до обговорення.

Радниця з юридичних питань ОПОРИ Ольга Коцюруба підсумувала, що виклики, з якими зараз стикаються міські голови, – безпрецедентні. На розв'язання проблем, що перед ними постали, грошей немає, як і розуміння, чи розділить тягар відбудови певних об'єктів із міським бюджетом ще й державний бюджет. Аналітик ОПОРИ Олександр Неберикут також зауважив, що в цій ситуації багато ОМС та посадових осіб не можуть бути ефективними, оскільки масштаб викликів абсолютно неспівмірний із тим, що може робити місцеве самоврядування, і це вже навіть не питання повноважень.

Відеозапис трансляції доступний для перегляду на Facebook-сторінці та на YouTube-каналі ОПОРИ.