Дисклеймер! Матеріали Громадянської мережі ОПОРА жодним чином не спрямовані на перешкоджання зусиллям держави із захисту територіальної цілісності та незалежності. Мета цих публікацій — інформувати громадян про особливості реалізації їхніх конституційних прав та виконання обовʼязків в умовах воєнного стану. У цьому матеріалі йтиметься про обмеження в реалізації прав людини та громадянина в умовах воєнного стану в Україні.

Варто пам’ятати! Реалізацію прав людини та громадянина в умовах воєнного стану обмежують для того, щоб протидіяти агресії росії більш ефективно. Крім того, заходи безпеки, що можуть обмежувати ваші права, спрямовані на збереження вашого життя.

Вступ

Однією з визначальних рис сучасних демократичних та правових держав є гарантування широкої автономії поведінки особи (свободи). Відповідно, і в Україні правовий порядок ґрунтується на засадах, за якими нікого не можна примусити робити те, що не передбачено законодавством (ч. 1 ст. 19 Конституції України). Водночас в умовах війни межі такої поведінки можуть бути вужчими, ніж у мирний час.

Конституція України не тільки визначає базовий перелік прав людини (насамперед у розділі II), а й містить низку положень, покликаних не допустити неправомірного обмеження прав людини1, зокрема:

  • права і свободи людини є невідчужуваними та непорушними (ст. 21);
  • конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані (ч. 2 ст. 22);
  • при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод (ч. 3 ст. 22);
  • конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України (ч. 1 ст. 64).

Утім, воєнний стан може зумовлювати деякі особливості конституційно-правового регулювання обмеження прав людини та громадянина. Спробуємо пояснити окремі з них.

Яким є загальний порядок обмеження прав людини та громадянина в умовах воєнного стану та що його регламентує?

Конституція України (ч. 2 ст. 64) та Закон України “Про правовий режим воєнного стану” (п. 5 ч. 1 ст. 6) містять низку вимог до Указу Президента України, що запроваджує воєнний стан. Зокрема, у ньому зазначають:

  • вичерпний перелік конституційних прав і свобод людини та громадянина, прав і законних інтересів юридичних осіб, які обмежуються у зв’язку із введенням воєнного стану;
  • строк дії цих обмежень.

Крім того, такий Указ протягом двох днів затверджує парламент, який збирається для цього без скликання. Затверджений указ негайно оголошують через засоби масової інформації.

Щодо регламентації зауважимо, що:

  • можливість обмеження прав людини в умовах воєнного стану передбачена у ч. 2 ст. 64 Конституції України, 
  • права, які підлягають обмеженню, перераховані у п. 3 Указу Президента від 24 лютого 2022 року № 64, 
  • заходи правового режиму воєнного стану закріплені у ст. 8 Закону України “Про правовий режим воєнного стану”, а окремі порядки здійснення таких заходів — відповідними постановами Кабінету Міністрів України, приклади яких зазначені нижче.
Які права людини та громадянина можуть бути обмежені в умовах воєнного стану, введеного 24 лютого 2022 року?

Згідно з п. 3 Указу Президента України “Про введення воєнного стану в Україні” від 24 лютого 2022 року № 642, можуть обмежуватися конституційні права і свободи людини та громадянина, передбачені

  • статтею 30 (“Кожному гарантується недоторканність житла”);
  • статтею 31 (“Кожному гарантується таємниця листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції”);
  • статтею 32 (“Ніхто не може зазнавати втручання в його особисте і сімейне життя, крім випадків, передбачених Конституцією України”);
  • статтею 33 (“Кожному, хто на законних підставах перебуває на території України, гарантується свобода пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України, за винятком обмежень, які встановлюються законом”);
  • статтею 34 (“Кожному гарантується право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань”);
  • статтею 38 (“Громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування”);
  • статтею 39 (“Громадяни мають право збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, про проведення яких завчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування”);
  • статтею 41 (“Кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності”);
  • статтею 42 (“Кожен має право на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом”);
  • статтею 43 (“Кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується”);
  • статтею 44 (“Ті, хто працює, мають право на страйк для захисту своїх економічних і соціальних інтересів”);
  • статтею 53 (“Кожен має право на освіту”).

В цьому контексті варто підкреслити, що законодавство не відповідає чітко на питання, чи достатньо у відповідному Указі Президента зазначити лише перелік прав, чи все-таки необхідно деталізувати конкретні форми та способи їх реалізації. Перший варіант, який фактично реалізовано у вищезазначених Указах, очевидно дозволяє більш оперативно та гнучко реагувати на динамічні зміни оперативної обстановки в умовах воєнного стану. Утім, конкретизація форм та способів реалізації прав, які підлягають обмеженню, більше сприяла би правовій визначеності та передбачуваності наслідків.

Які ще обмеження можуть застосовуватися в умовах введеного 24 лютого 2022 року воєнного стану?

Згідно з п. 3 Указу Президента України “Про введення воєнного стану в Україні” від 24 лютого 2022 року № 64, можуть вводитися тимчасові обмеження прав і законних інтересів юридичних осіб у межах та обсязі, що необхідні для забезпечення можливості запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, які передбачені ч. 1 ст. 8 Закону України “Про правовий режим воєнного стану”. 

Також варто звернути увагу на посилання в Указах Президента на ст. 8 Закону України “Про правовий режим воєнного стану”, яка визначає заходи правового режиму воєнного стану, які можуть запроваджуватися та здійснюватися у межах тимчасових обмежень конституційних прав і свобод людини та громадянина, а також прав і законних інтересів юридичних осіб. Однак значна частина положень щодо цих заходів містить посилання на порядки та переліки, визначені Кабінетом Міністрів України. Зокрема, це такі Постанови:

Зауважимо, що частина таких порядків затверджена Постановами Кабінету Міністрів України від 29 грудня 2021 року, тобто не була визначена під час дії правового режиму воєнного стану у 2018 році. 

Крім того, згідно з п. 29 ч. 1 ст. 8 Закону України “Про правовий режим воєнного стану”, серед заходів правового режиму воєнного стану передбачено можливість проводити евакуацію населення, якщо виникає загроза його життю або здоров’ю, а також матеріальних і культурних цінностей, якщо виникає загроза їх пошкодження або знищення, згідно з переліком, що затверджується Кабінетом Міністрів України. Однак у розпорядженні Кабінету Міністрів України “Про організацію функціонування єдиної державної системи цивільного захисту в умовах воєнного стану” від 24 лютого 2022 р. № 179-р було визначено:

  • обласним державним адміністраціям, які визначені у розпорядженні Кабінету Міністрів України від 12 грудня 2018 р. № 1000, — забезпечити проведення евакуації населення з районів збройних конфліктів;
  • іншим обласним державним адміністраціям — приймати рішення про евакуацію населення у разі загрози або виникнення збройних конфліктів на території, на яку поширюється їх юрисдикція;
  • органам державної влади, які визначені у додатку до Порядку проведення евакуації, у разі загрози виникнення або виникнення надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 жовтня 2013 р. № 841, — забезпечити проведення евакуації матеріальних та культурних цінностей у разі загрози їх знищення.
На який період встановлюються обмеження прав в умовах воєнного стану?

Частина 2 статті 64 Конституції України вимагає зазначати в Указі Президента про введення воєнного стану строк дії відповідних обмежень. У п. 3 Указу Президента України “Про введення воєнного стану в Україні” від 24 лютого 2022 року № 643 передбачено, що права можуть обмежуватися на період дії правового режиму воєнного стану. 

Ані Конституція України, ані Закон України “Про правовий режим воєнного стану” не містять вимог щодо кількості діб, якими може бути обмежено період воєнного стану, адже держава, яка обороняється, не може знати, скільки триватиме агресія проти неї4.

На сьогодні діє Указ Президента Президента “Про продовження строку дії воєнного стану в Україні” від 14 березня 2022 року № 133/2022, яким з 05 години 30 хвилин 26 березня 2022 року строк дії воєнного стану продовжено на 30 діб. Це і є строк дії відповідних обмежень.

Разом з тим, у парламенті зареєстрували Проєкт Закону про затвердження Указу Президента України "Про продовження строку дії воєнного стану в Україні" від 19.04.2022 (реєстр. № 7300). У разі ухвалення цього законопроєкту строк дії воєнного стану продовжать ще на 30 діб та, як наслідок, і далі триватимуть відповідні обмеження.

Які права не можуть бути обмежені в умовах воєнного стану?

Згідно з ч. 2 ст 64 Конституції України, не можуть бути обмежені права і свободи, передбачені статтями 24, 25, 27, 28, 29, 40, 47, 51, 52, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63.

Чи допускає Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод обмеження прав людини?

Як і в Конституції України, можливість обмеження прав передбачена Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод (далі — Конвенція). Так, в інтересах національної безпеки можуть обмежувати право на повагу до приватного і сімейного життя (ст. 8), в інтересах територіальної цілісності — свободу висловлення поглядів (ст. 10) тощо.

Також ст. 15 Конвенції передбачає можливість держави відступати від передбачених нею зобов’язань під час війни або іншої суспільної небезпеки, яка загрожує життю нації. При цьому необхідно врахувати таке:

  • відступ від зобов'язань за Конвенцією повинен відбуватися винятково в тих межах, яких вимагає гострота становища, і за умови, що такі заходи не суперечать іншим її зобов'язанням згідно з міжнародним правом;
  • не допускається відступу від ст. 2, крім випадків смерті внаслідок правомірних воєнних дій, і від ст. 3, 4 (п. 1) і 7 Конвенції;
  • держава, використовуючи право на відступ від своїх зобов'язань, повинна повністю проінформувати Генерального секретаря Ради Європи про вжиті нею заходи і причини їх вжиття.

28 лютого 2022 року Постійне представництво України при Раді Європи надіслало Генеральному секретарю організації вербальну ноту № 31011/32-017-3 про відступ від зобов'язань у порядку ст. 15 ЄКПЛ. Зокрема, у ноті вказано про необхідність відступити від зобов’язань за ст. 12, 17, 19, 20, 21, 22, 26 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права та ст. 8, 9, 10, 11, 14 Конвенції та ст. 2 Протоколу № 4 до Конвенції.

Який підхід використовує Європейський суд з прав людини щодо правомірності обмежень прав людини?

Розв'язуючи питання правомірності обмеження (втручання державою у реалізацію) прав, гарантованих Конвенцією, Європейський суд з прав людини (далі ЄСПЛ) застосовує так званий “трискладовий тест”. По суті, це трьохетапна перевірка, яка вимагає встановити:

  1. Чи передбачене обмеження законом?
  2. Чи має обмеження легітимну мету?
  3. Чи необхідне обмеження у демократичному суспільстві?

На першому етапі необхідно встановити, чи взагалі передбачає закон можливість обмеження того або іншого права. Як ми уже зазначали, і Конституція України, і Конвенція таку можливість передбачають. При цьому в умовах воєнного стану законні можливості держави щодо обмеження реалізації прав є ширшими. Крім того, ЄСПЛ ставить вимоги щодо якості самого закону (зокрема, в аспекті його юридичної визначеності)5.

На другому етапі варто визначити мету, з якою право обмежують. Така мета повинна бути легітимною, тобто зумовленою не свавільним рішенням (бажанням) держави, а спрямованою на забезпечення певного публічного (національної безпеки, незалежності, територіальної цілісності та ін.)6 або приватного (для захисту здоров'я, прав і свобод інших осіб та ін) інтересу.

Третій етап — більш складний та комплексний. Обмеження може визнаватися необхідним у демократичному суспільстві, якщо воно:

  • зумовлене нагальною суспільною потребою7;
  • має релевантні та достатні причини8;
  • пропорційне (серед можливих заходів досягнення легітимної мети необхідно обрати той, який найменше втручається у зміст права; також обмеження повинно бути співмірне легітимній меті — тобто цінність від її досягнення повинна переважати шкоду від обмеження)9.
Якими є юридичні позиції Конституційного Суду України стосовно обмежень прав людини?

  Практика КС України налічує низку важливих юридичних позицій щодо обмежень прав людини, які можуть мати універсальне застосування.

У справі про постійне користування земельними ділянками 2005 року10 КС України визначив низку важливих понять, таких як “скасування”, “обмеження”, “зміст” та “обсяг” прав людини. На думку КС України,

  • скасування конституційних прав і свобод — це їх офіційна (юридична або фактична) ліквідація;
  • звуження змісту та обсягу прав і свобод є їх обмеженням;
  • визначальними поняття змісту прав людини є умови і засоби, які становлять можливості людини, необхідні для задоволення потреб її існування та розвитку;
  • обсяг прав людини — це їх сутнісна властивість, виражена кількісними показниками можливостей людини, які відображені відповідними правами, що не є однорідним і загальним.

Також часто можливість здійснення певних прав “обмежена” порядками їх реалізації. У справі про утворення політичних партій в Україні 2007 року11 КС України підкреслив необхідність відрізняти поняття “обмеження основоположних прав і свобод” від прийнятого у законотворчій практиці поняття “фіксація меж самої сутності прав і свобод” шляхом застосування юридичних способів (прийомів), визнаючи таку практику допустимою, якщо, як у цій справі, додаткове внормування процесу створення політичних партій спеціальним законодавством ставить за мету не звузити обсяг прав і свобод, а уточнити зміст та регламентацію процедурних питань і окреслити загальні межі основоположних прав.

У рішеннях № 17-рп/201012 та № 23-рп/201013 КС України звернув увагу на принцип правової визначеності як один із елементів верховенства права, у якому стверджується, що обмеження основних прав людини та громадянина і втілення цих обмежень на практиці допустиме лише за умови забезпечення передбачуваності застосування правових норм, встановлюваних такими обмеженнями. Тобто обмеження будь-якого права повинне базуватися на критеріях, які дадуть змогу особі відокремлювати правомірну поведінку від протиправної та передбачати юридичні наслідки своєї поведінки.

Із прийняттям 1 червня 2016 року рішення у справі про судовий контроль за госпіталізацією недієздатних осіб до психіатричного закладу14 юридичні позиції КС України почали ще більше грунтуватися на підходах Європейського суду з прав людини. 

Так, схожим до вищезгаданого“трискладового тесту” є положення КС України у згаданому рішенні, відповідно до якого обмеження щодо реалізації конституційних прав і свобод:

  • не можуть бути свавільними та несправедливими;
  • мають встановлюватися винятково Конституцією і законами України;
  • мають мати легітимну мету та бути обумовленими суспільною необхідністю досягнення цієї мети, пропорційними та обґрунтованими;
  • у разі обмеження конституційного права або свободи законодавець зобов’язаний запровадити таке правове регулювання, яке дасть можливість оптимально досягти легітимної мети з мінімальним втручанням у реалізацію цього права або свободи і не порушувати сутнісний зміст такого права. 

Також у цьому рішенні КС України звертав увагу на “позитивні” зобов’язання держави, яка повинна не тільки утримуватися від порушень чи непропорційних обмежень прав і свобод людини, а й вживати належних заходів для забезпечення можливості їх повної реалізації кожним, хто перебуває під її юрисдикцією.

Які юридичні позиції сформулював Конституційний Суд України стосовно обмеження прав людини в умовах спеціального правового режиму у справі щодо конституційності встановлення карантинних заходів № 1-14/2020(230/20)?

Враховуючи запровадження в Україні воєнного стану, звертаємо увагу на рішення, яке стосувалось обмежень прав в умовах спеціальних правових режимів, зумовлених поширенням на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2. Хоча у рішенні № 10-р/202015 КС України не аналізував постанову Кабінету Міністрів України, яка запровадила значну частину обмежень (оскільки її зміст суттєво змінили під час конституційного провадження), все ж було сформовано або підтверджено низку юридичних позицій:

  • обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина є можливим у випадках, визначених Конституцією України;
  • обмеження конституційних прав і свобод може встановлюватися винятково законом — актом, ухваленим Верховною Радою України як єдиним органом законодавчої влади в Україні;
  • встановлення обмеження конституційних прав і свобод підзаконним актом суперечить статтям 1, 3, 6, 8, 19, 64 Конституції України;
  • обмеження суддівської винагороди є посяганням на гарантії незалежності суддів;
  • обмеження заробітної плати, грошового забезпечення працівників, службових і посадових осіб органів законодавчої та судової влади є допустимим за умов воєнного або надзвичайного стану, однак такого роду обмеження має запроваджуватися пропорційно, із встановленням чітких часових строків та в жорсткій відповідності до Конституції та законів України;
  • таке обмеження також може застосовуватися й до суддів, однак після закінчення терміну його дії втрачені у зв’язку з цим обмеженням кошти необхідно компенсувати відповідними виплатами, оскільки суддівська винагорода є складовим елементом статусу судді, визначеного Конституцією України;
  • забезпечення виконання остаточного судового рішення є позитивним обов’язком держави, тому унеможливлення здійснення Державною казначейською службою України безспірного списання коштів державного бюджету та місцевих бюджетів на підставі рішення суду обмежує конституційне право особи на судовий захист.
Висновки

Конституція України та профільне законодавство виокремлюють воєнний стан як спеціальний правовий режим, який зумовлює можливість запровадження додаткових обмежень прав людини. Водночас воєнний стан не може бути обґрунтуванням для свавільного обмеження прав, оскільки таке обмеження повинне відбуватися лише відповідно до Конституції та Законів України. 

За будь-яких умов сутність змісту основних прав у жодному разі не може бути порушена, також не допускається їх юридична або фактична ліквідація. Для того, щоб цього не відбулося, Європейський суд з прав людини використовує перевірку обмежень так званим “трискладовим тестом” — чи передбачене обмеження законом, чи має воно легітимну мету та чи необхідне у демократичному суспільстві. Своєю чергою, Конституційний Суд України використовує схожий підхід для перевірки конституційності обмежень прав, які не можуть бути свавільними та несправедливими, повинні встановлюватися винятково Конституцією і законами України, мати легітимну мету, бути зумовленими суспільною необхідністю досягнення цієї мети, пропорційними та обґрунтованими. Такими критеріями правомірності обмеження в реалізації прав людини і повинні керуватися суди та інші правозастосовчі органи.

***

1 Метою цієї публікації не є розв’язання дискусій щодо коректності вживання словосполучень “обмеження права”, “обмеження реалізації права”, “обмеження щодо реалізації права” та ін. Тому для простоти сприйняття надалі використовуватиметься формулювання “обмеження прав”. 
2 Зазначене положення значною мірою дублює положення п. 3 Указу Президента України “Про введення воєнного стану в Україні” від 26 листопада 2018 року № 393, хоча очевидно, що у 2018 році ці обмеження лише декларувалися, а у 2022 — широко застосовуються. 
3 Зазначене положення значною мірою дублює положення п. 3 Указу Президента України “Про введення воєнного стану в Україні” від 26 листопада 2018 року № 393, хоча очевидно, що у 2018 році ці обмеження лише декларувалися, а у 2022 році — широко застосуваються. 
4 Детальніше про строк дії воєнного стану читайте у матеріалі ОПОРИ “На який строк запроваджено воєнний стан в Україні та на скільки він може бути продовжений?”
5 У справі “Олександр Волков проти України” (Oleksandr Volkov v. Ukraine, № 21722/11, 27.05.2013) ЄСПЛ констатував, що голосування рішення про звільнення заявника з посади у парламенті було незаконним відповідно до національного законодавства. Було також наголошено (з посиланням на попередні рішення), що вислів “згідно із законом” вимагає, по-перше, щоб оскаржуваний захід мав певне підґрунтя у національному законодавстві; він також стосується якості закону, про який ідеться, вимагаючи, щоб він був доступний для зацікавленої особи, яка, крім того, повинна мати можливість передбачити наслідки його дії щодо себе, та відповідав принципові верховенства права.
6 Справа “Слівенко проти Латвії” (Slivenko v. Latvia, № 48321/99, 09.10.2003) стосувалася виселення (депортації) осіб на підставі договору щодо виведення російських військ, які отримали статус “громадяни колишнього СРСР”. І хоча суд загалом встановив порушення ст. 8 Конвенції (право на повагу до приватного і сімейного життя), оскільки рішення про виселення ухвалювали не за індивідуальним принципом, в контексті легітимної мети було наголошено, що тривала присутність військовослужбовців іноземної армії може розглядатись як несумісна з суверенітетом незалежної держави та як загроза національній безпеці, а державний інтерес у виведенні за межі держави військовослужбовців та членів їхніх сімей мав би за звичайних обставин “переважити” інтерес особи залишитись у цій державі.
7 У справі “Вавржичка та інші проти Чеської Республіки” (Vavřička and Others v. the Czech Republic, № 47621/13, 08.04.2021) суд, грунтуючись на експертних матеріалах, зазначив, що обов’язок вакцинуватися є відповіддю національних органів влади на нагальну соціальну потребу захистити здоров’я особи та населення. боротьби з розглянутими хворобами та для запобігання будь-якої тенденції до зниження рівня вакцинації серед дітей.
8 У справі “Леваковіч проти Данії” (Levakovic v. Denmark, № 7841/14, 23.20.2018) суд, оцінюючи чи навела національна влада відповідні та достатні причини для видворення заявника-іноземця, зауважив, що після досягнення повноліття заявника двічі засудили за грабіж, який за своєю суттю є тяжким правопорушенням, що включає ознаки насильства або загрозу насильства. Відповідно, оцінюючи “характер і тяжкість” злочинів, скоєних заявником, національні органи влади мали право вважати, що вони досягли рівня тяжкості, який зумовив необхідність видворення заявника.
9 Питання пропорційності часто є особливо складним та суттєво відрізняється залежно від обставин конкретної справи, тому стає предметом досліджень як вітчизняних дослідників (наприклад, праця С. Погребняка “Принцип пропорційності як загальний принцип права” або К. Трихліб “The principle of proportionality in the jurisprudence of the European Court of Human Rights”), так і зарубіжних науковців (наприклад, праця di Gino Scaccia “Proportionality and the Balancing of Rights in the Case-law of European Courts” або Matthias Klatt та Moritz Meister “Proportionality - a benefit to human rights? Remarks on the I·CON controversy”).