Указом Президента України “Про утворення військової адміністрації” від 7 лютого 2023 року №69/2023 було утворено Чернігівську міську військову адміністрацію, а 21 лютого 2023 року на сайті Чернігівської міської ради з’явилася інформація про можливу “передачу” її начальнику повноважень міської ради та виконавчого комітету. Юристи Громадянської мережі ОПОРА проаналізували цю ситуацію крізь призму чинного правового регулювання.
Щодо підстав утворення Чернігівської міської військової адміністрації
У ч. 1 ст. 4 Закону “Про правовий режим воєнного стану” передбачено можливість на територіях, де введено воєнний стан, утворювати тимчасові державні органи — військові адміністрації (далі — ВА). У ч. 2 передбачено, що рішення про їх утворення приймає Президент України за поданням обласних державних адміністрацій або військового командування.
До військового командування, згідно зі ст. 1 Закону “Про оборону України”, належать:
- Головнокомандувач Збройних Сил України (далі — ЗСУ),
- Командувач об’єднаних сил ЗСУ,
- командувачі видів та окремих родів військ (сил) ЗСУ,
- командувачі (начальники) органів військового управління,
- командири з’єднань, військових частин ЗСУ та інших утворених відповідно до законів України військових формувань.
ВА населених пунктів утворюють у межах територій територіальних громад, де сільські, селищні, міські ради та/або їхні виконавчі органи, та/або сільські, селищні, міські голови не здійснюють покладених на них Конституцією та законами України повноважень, а також в інших випадках, передбачених цим Законом (абз. 1 ч. 3 ст. 4 Закону “Про правовий режим воєнного стану”).
Зазначене формулювання може розглядатися як дискусійне з точки зору юридичної визначеності. По-перше, положення “інші випадки” не відсилає до конкретних положень закону із зазначенням інших підстав утворення ВА. По-друге, конструкція “не здійснюють… повноважень” може створювати надто широку дискрецію, оскільки перелік повноважень органів місцевого самоврядування, зокрема міських рад, дуже обширний (глава 1 розділу II Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”), і частину з них вони здійснюють на власний розсуд (прийняття рішень про недовіру міському голові, об'єднання в асоціації, заснування засобів масової інформації тощо). По-третє, не зрозуміло, чи йдеться про неможливість здійснення повноважень загалом (тобто неможливість функціонування ради), чи невиконання якихось конкретних повноважень. По-четверте, не визначено суб’єкта, уповноваженого встановлювати юридичний факт нездійснення повноважень (далі вживатимемо також термін "невиконання повноважень" — прим. авт.). Зазвичай таким суб’єктом є суд як незалежний і безсторонній орган.
Указом Президента України “Про утворення військової адміністрації” від 7 лютого 2023 року №69/2023 утворено Чернігівську міську військову адміністрацію. Водночас в цьому указі не зазначені підстави та причини для її утворення. Зокрема, таким обгрунтуванням могли б бути конкретні факти невиконання покладених Конституцією і Законами (наприклад, Законом “Про місцеве самоврядування в Україні”) повноважень. При цьому, щоб рішення не сприймалося як прийняте з формальних причин, таке невиконання повноважень мало б бути достатнім для висновку про неможливість нормальної роботи міської ради, її виконавчих органів або голови.
Увага до міста Чернігова прикута через ситуацію із міським головою, якого рішенням Яворівського районного суду Львівської області від 7 грудня 2022 року у справі № 944/4597/22 позбавили права обіймати посади, пов`язані з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування на строк 1 рік. Своєю чергою, рішенням Львівського апеляційного суду від 1 лютого 2023 року санкцію в цій частині залишили без змін.
Закон “Про місцеве самоврядування в Україні” (ч. 2 ст. 42) передбачає, що у разі дострокового припинення або неможливості здійснення міським головою своїх повноважень їх здійснює секретар відповідної міської ради, крім випадків дострокового припинення повноважень відповідно до Закону "Про військово-цивільні адміністрації" або Закону "Про правовий режим воєнного стану". У нашому випадку підставою дострокового припинення повноважень було рішення суду, а тому згідно із ч. 3 ст. 42 секретар відповідної міської ради не пізніш як на п'ятнадцятий день повинен був звернутися до Верховної Ради України з клопотанням щодо призначення позачергових виборів міського голови. Водночас в умовах воєнного стану вибори проводити не можна.
З огляду на зазначене вище, можна зробити висновок, що Закон “Про місцеве самоврядування в Україні” врегульовує ситуацію, коли повноваження міського голови було достроково припинено, а його функції виконує секретар. Системно пов’язавши норми Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” (ч. 2 ст. 42) та Закону “Про правовий режим воєнного стану” (абз. 1 ч. 3 ст. 4), за умови дострокового припинення повноважень міського голови як одну з підстав утворення ВА доцільно розглядати саме невиконання повноважень секретарем міської ради.
Відповідно, для дотримання принципу юридичної визначеності як складової верховенства права вважаємо, що в Указах Президента доцільно чітко зазначити підстави та обґрунтування утворення ВА (наприклад, у випадку Чернігова — конкретні факти невиконання міською радою, її виконавчими органами або секретарем міської ради покладених на них Конституцією і Законами обов’язків). Також варто розглянути можливість вдосконалення положень абз. 1 ч. 3 ст. 4 Закону “Про правовий режим воєнного стану” шляхом конкретизації підстав утворення ВА, закріплення чітких критеріїв до їх застосування та визначення суб’єкта, який, керуючись цими критеріями, встановлює юридичний факт наявності цих підстав (зокрема невиконання повноважень органом місцевого самоврядування).
Щодо підстав “передачі” повноважень міської ради, її виконавчого комітету та міського голови
21 лютого 2023 року на сайті Чернігівської міської ради з’явилася інформація про “ініціативу окремих політиків наділити Постановою Верховної Ради створену адміністрацію повноваженнями міської ради та її виконавчого комітету“, а 23 лютого 2023 року в парламенті за № 9055 зареєстрували Проєкт Постанови про здійснення начальником Чернігівської міської військової адміністрації Чернігівського району Чернігівської області повноважень, передбачених частиною другою статті 10 Закону України "Про правовий режим воєнного стану" (далі — проєкт Постанови).
В Пояснювальній записці зазначено, що “метою прийняття цієї Постанови є надання начальнику Чернігівської міської військової адміністрації Чернігівського району Чернігівської області повноважень, передбачених частиною другою статті 10 Закону України 'Про правовий режим воєнного стану', адже вказаний начальник не має достатніх повноважень, зокрема, для вирішення питань функціонування комунальних закладів, підприємств та установ на території Чернігівської міської територіальної громади, оскільки він не наділений всім обсягом повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування зазначеної територіальної громади”. Водночас ні в проєкті Постанови, ні в супровідних документах до неї не наведено конкретних фактів, які б доводили необхідність такої передачі повноважень та свідчили б про невиконання або неналежне виконання своїх повноважень Чернігівською міською радою.
У ч. 1 ст. 10 Закону “Про правовий режим воєнного стану” передбачено перелік органів влади, повноваження яких не можуть бути припинені у період дії воєнного стану, і органи місцевого самоврядування серед них не вказані. Натомість у ч. 2 ст. 10 передбачено можливість прийняття рішення про те, що у період дії воєнного стану та 30 днів після його припинення чи скасування начальник військової адміністрації, крім повноважень, віднесених до його компетенції Законом “Про правовий режим воєнного стану”, здійснює повноваження:
- сільської, селищної, міської ради,
- її виконавчого комітету,
- сільського, селищного, міського голови.
Також він може затвердити тимчасову структуру виконавчих органів сільської, селищної, міської ради (для працівників, посади яких не входять до тимчасових штатних розписів, оголошують простій, або ж їх переводять на рівнозначну чи нижчу посаду). Своєю чергою, апарат сільської, селищної, міської ради та її виконавчого комітету, інші виконавчі органи, комунальні підприємства, установи та організації відповідної територіальної громади підпорядковуються начальнику відповідної військової адміністрації.
Таке рішення може бути прийняте у разі утворення ВА населеного пункту (населених пунктів) Верховною Радою України за поданням Президента України. Якщо це відбудеться, начальник військової адміністрації здійснюватиме ці повноваження з дня набрання чинності такого рішення.
Незважаючи на те, що ч. 2 ст. 10 Закону “Про правовий режим воєнного стану” уповноважує Верховну Раду України приймати за поданням Президента України рішення про так звану “передачу” повноважень міської ради, її виконавчого комітету та міського голови начальнику військової адміністрації, звертаємо увагу, що місцеве самоврядування є засадою конституційного ладу, гарантованою у ст. 7 Конституції України.
В абз. 2 п. 3 Рішення від 6 липня 1999 року № 7-рп/1999 Конституційний Суд України підкреслив, що депутати міської ради та міський голова наділені представницькими мандатами. У абз. 1 п. 4.2. У Рішенні від 9 лютого 2000 року № 1-рп/2000 Конституційний Суд України в контексті питання прийняття рішення про призначення позачергових виборів висловив юридичну позицію: “тільки через волевиявлення виборців, а не за рішенням Верховної Ради України припиняються повноваження відповідної ради чи сільського, селищного, міського голови”. Також Україна ратифікувала Європейську хартію місцевого самоврядування, ст. 11 якої передбачає право органів місцевого самоврядування використовувати засоби правового захисту для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень і поваги до принципів місцевого самоврядування, які втілені у конституції чи національному законодавстві.
Це означає, що держава може контролювати діяльність органів місцевого самоврядування чи протидіяти агресії в умовах воєнного стану шляхом утворення військових адміністрацій, однак будь-які рішення про дострокове припинення або “передачу” їхніх повноважень до іншого органу повинні бути обґрунтованими та відповідати принципу верховенства права. Натомість необгрунтована і вибіркова передача повноважень органів місцевого самоврядування до військових адміністрацій або їх начальників може сприйматися суспільством як порушення права на місцеве самоврядування або інструмент політичної боротьби.