Законодавство про статус народного депутата України застаріле та потребує реформування. Залишаються нерозв'язаними проблемні питання представницького мандата, вимог несумісності депутатської діяльності та іншої роботи, дострокового припинення повноважень, депутатських запитів та звернень, депутатської недоторканності. Саме ці норми має врегулювати парламент, розглядаючи зміни до законодавства.
Вперше в історії незалежної України статус народного депутата (далі — депутат (-ів)) юридично оформили в далекому 1992 році. Натомість сучасне його розуміння закріплене в Конституції 1996 року. І хоча процес переосмислення й оновлення правового статусу народного депутата був перманентним, із того часу його правове регулювання застаріло та потребує модернізації.
Представницький мандат: вільний VS. партійно-імперативний
Представницький мандат є основою статусу депутата та визначає його правове становище в системі «держава-влада-народ». У найширшому сенсі складовими статусу нардепа є:
- принципи конституційного статусу;
- права та обов'язки;
- гарантії діяльності;
- відповідальність.
Найчастіше говорять про два типи представницького мандата: імперативний і вільний. Перший передбачає можливість відкликання депутата, а другий — ні, що дає депутатові широкі межі для діяльності. Іншими словами, вільний мандат означає, що відкликати депутата з політичних мотивів, таких як невідповідність діяльності передвиборчим обіцянкам або програмі, неможливо. В науково-експертному середовищі виділяють також партійно-імперативний мандат, коли достроково припинити повноваження депутата можуть не безпосередньо виборці, а політична партія, від якої він обраний.
У 1996 році батьки-засновники Конституції України заклали засади вільного депутатського мандата, хоча безпосередньо в тексті Основного Закону про нього не згадали. Так Україна відмовилася від попередньої практики відкликання депутатів. Однак Закон України “Про відкликання народного депутата України”, хоча й не застосовувався з 1996 року, втратив чинність лише у 2001 році.
Конституційний суд України у своїх рішеннях неодноразово наголошував на існуванні в народних депутатів вільного мандата (зокрема у Рішеннях від 06.04.2010 № 11-рп/2010 та від 21.12.2017 № 3-р/2017). На думку суддів, цей принцип, згідно з яким депутат бере на себе відповідальність виконувати свої обов’язки в інтересах усіх співвітчизників, тобто представляти увесь Український народ, випливає зі змісту присяги народного депутата України.
Однак після конституційної реформи 2004 року, яку відновили у 2014 році, залишаються чинними п. 6 ч. 2 та ч. 6 ст. 81 Основного Закону, які передбачають т. зв. “партійно-імперативний мандат”. Він дозволяє на підставі закону за рішенням вищого керівного органу політичної партії достроково припинити повноваження народного депутата України, якщо депутат, обраний від політичної партії, не увійшов до депутатської фракції цієї партії або вийшов з її складу.
За весь час існування цієї норми так і не було прийнято закону, на підставі якого припиняються повноваження депутата. Втім, повноваження депутатів припиняли і без нього. Наприклад, саме так достроково припинили повноваження депутатів Єгора Фірсова та Миколи Томенка.
Хоча ця підстава не поширюється на випадки виключення депутата з фракції, через посилення зв’язку депутата із партією вона послабила його незалежність, адже фактично не дозволяє йому уникнути вступу до фракції партії, від якої його обрали виборці.
Венеційська комісія у своєму Висновку від 10-11 червня 2005 року критикувала це нововведення, зазначивши:
“...така можливість спрямована на втручання у вільний та незалежний мандат народних депутатів, які відтепер не обов’язково дотримуватимуться своїх переконань для того, щоб зберегти членство в парламенті… вона призводить до посилення відмінностей між статусом народних депутатів України, обраних за пропорційною системою за виборчими списками від партій, та статусом народних депутатів України, обраних за мажоритарною системою в одномандатних виборчих округах”.
Незважаючи на те, що у кожній державі статус депутата має свої національні правові особливості, Парламентська асамблея Ради Європи також неодноразово вказувала на те, що існування імперативного мандата суперечить європейським демократичним стандартам.
І якщо теза про порушення рівності статусів народних депутатів втратить свою актуальність після того, як визначена Виборчим кодексом України виборча система буде застосована (оскільки всіх депутатів висуватимуть політичні партії, а самовисування не передбачене), дисонанс такої норми з природою вільного представницького мандата зберігатиметься.
Все це вимагає переглянути особливості статусу народного депутата України та забезпечити гарантування вільного представницького мандата для депутатів.
Вимоги несумісності
Ще один проблемний аспект статусу депутата — вимоги щодо несумісності, передбачені у ст. 78 Конституції України та ст. 3 Закону України “Про статус народного депутата України” (далі — Закон). Положення цих нормативних актів дещо суперечливі (наприклад, конституційні положення не передбачають можливості займатися медичною практикою у вільний від виконання обов'язків народного депутата час). Хоча така суперечність і не свідчить про неконституційність закону, все ж вірогідність скасування його окремих положень Конституційним Судом залишається.
Порушення вимог несумісності є підставою для дострокового припинення повноважень депутата. Ця процедура врегульована ч. 4 ст. 22 та ст. 285 Кодексу адміністративного судочинства України (далі — КАС України). Ключовими особливостями цих справ є те, що вони підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції, а право звернутися з такою позовною заявою має Голова, Перший заступник або заступник Голови Верховної Ради України. Хоча формально зазначені особи не входять до складу депутатської фракції, у разі формування в парламенті “монобільшості” (фракції, яка має у складі більшість депутатів та діє на правах коаліції) є ризик, що такі позови проти однопартійців політики не подаватимуть. Тому варто розглянути питання про можливість розширення переліку суб’єктів, які можуть звертатися із відповідним позовом (наприклад, включити до них голів/заступників голів депутатських фракцій/груп, членів комітету, відповідального за регламент, тощо).
Втім, одним із найбільш дискусійних питань несумісності депутатського мандата є заборона займатися будь-якою, крім депутатської, оплачуваною роботою, за винятком викладацької, наукової та творчої діяльності, а також долучатися до кримінальних проваджень як експерт і займатися адвокатською діяльністю.
Так, у 2005 році Апеляційний суд міста Києва відхилив позов голови Верховної ради України Володимира Литвина про припинення депутатських повноважень Олега Блохіна, який суміщав статус народного депутата та головного тренера національної збірної України з футболу. Суд мотивував своє рішення тим, що за свою роботу в футбольній команді Блохін не отримує жодних матеріальних заохочень та, крім того, сумлінно виконує обов'язки народного депутата.
Вже у 2013 році Вищий адміністративний суд України прийняв рішення про дострокове припинення повноважень депутата Сергія Власенка. Причина — депутат не припинив свого права на адвокатську діяльність, чим підтвердив, що поєднував її з депутатськими повноваженнями. При цьому сторона захисту наголошувала, що Сергій Власенко не є адвокатом та залучений до участі в кримінальному провадженні як спеціаліст із права та народний депутат.
Разом із цим, ефективність правового регулювання вимог несумісності бажає кращого. Тому існує необхідність врегулювання окремих його положень. По-перше, варто конкретизувати поняття викладацької, наукової та творчої діяльності. По-друге, — визначити, чи є “оплачуваною роботою” тільки та, за яку депутат фактично отримує винагороду, або ж та, яка зазвичай виконується з метою її отримання (наприклад, належить до тих або інших видів економічної діяльності). По-третє, слід уточнити, чи під “адвокатською діяльністю” мається на увазі її фактичне здійснення, чи депутат порушуватиме вимогу несумісності навіть тоді, коли формально не зупинить своє право займатися адвокатською діяльністю (розділ V Закона України “Про адвокатуру та адвокатську діяльність”). По-четверте, необхідно вирішити, чи варто поширювати обмеження несумісності на випадок залучення депутата як спеціаліста у кримінальному провадженні, експерта або спеціаліста в інших формах судочинства.
Також в парламентських демократіях часто передбачені вимоги до членів парламенту робити заяви про інтереси, які потенційно можуть поставити під загрозу їх незалежність. За порушення цих норм існують санкції. Крім того, для країн, де діє парламентський тип формування уряду, поєднання мандата народного депутата і членства в Уряді може бути раціональним та ефективним.
Порядок та підстави дострокового припинення повноважень
Окрім згаданих підстав дострокового припинення повноважень депутата, є й інші, які теж варто реформувати.
Перш за все, це стосується виїзду на постійне проживання за межі України. Така підстава дострокового припинення повноважень актуалізувалася після 24 лютого 2022 року, адже, за повідомленнями засобів масової інформації та громадських організацій, частина народних депутатів покинули територію України з початком повномасштабної війни. Втім, законодавство про статус народного депутата не містить чіткого визначення строку або іншого юридичного факту (наприклад, отримання статусу тимчасового захисту, переміщеної особи тощо), який дозволяє вважати проживання за межами України постійним.
Не так давно сталася ситуація, яка ставить під сумнів ефективність процедури складання повноважень депутата внаслідок особистої заяви. Йдеться про Святослава Вакарчука, який повідомив про складання мандата і подав на розгляд парламенту відповідну заяву, однак рішення про дострокове припинення його повноважень не прийняли, оскільки за нього проголосували тільки лише 175 депутатів. Святославу Вакарчуку довелося вийти із парламентської фракції “Голос”, що дозволило застосувати іншу згадану вище процедуру дострокового припинення статусу нардепа за рішенням керівного органу політичної партії, від якої він був обраний. Цей випадок свідчить про “дефектність” не стільки підстави, скільки процедури дострокового припинення повноважень через особисту заяву. Незрозумілою залишається необхідність голосування для прийняття відповідного рішення. Адже можливість змусити такого депутата ефективно виконувати свої повноваження малоймовірна. В такому випадку важливо лише перевірити добровільність рішення людини скласти депутатський мандат.
У 2019 році Президент ініціював законопроєкт про внесення змін до статті 81 Конституції України (щодо додаткових підстав дострокового припинення повноважень народного депутата України) від 29.08.2019 р. (реєстр. № 1027), який мав на меті боротьбу з неособистим голосуванням та неналежним виконанням народними депутатами України своїх обов’язків. В експертному середовищі зазначали, що цей законопроєкт послабив би незалежність депутатів — насамперед через двозначність і суперечливість окремих формулювань (наприклад, «надання народним депутатом України можливості проголосувати замість нього іншому народному депутату України»), а також ще більше посилив імперативний мандат. Конституційний Суд надав негативний висновок від 24.12.2019 р. № 9-в/2019 щодо цієї ініціативи. У звʼязку цим, Верховна Рада України пішла шляхом криміналізації “кнопкодавства”, внісши зміни до Кримінального кодексу України (стаття 364-2), що створило умови для дострокового припинення повноважень депутата у разі притягнення його до кримінальної відповідальності.
Окремого обговорення потребує питання правових наслідків для статусу народного депутата України ухвалення судом рішення про заборону політичної партії, від якої він обраний або членом якої він є. Юристи ОПОРИ вже аналізували схожий законопроєкт, який стосується депутатів місцевих рад.
Інститути депутатських запитів та звернень
Інститути депутатських запитів та звернень врегульовані Конституцією (п. 34 ч. 1 ст. 85, ст. 86), Законом “Про статус народного депутата України” (зокрема ст. 15 та 16), Законом “Про Регламент Верховної Ради України” (зокрема ст. 224-226).
Зловживання запитами і зверненнями зумовили необхідність ухвалення Конституційним Судом України низки рішень (від 19 травня 1999 р. № 4-рп/99, від 11 квітня 2000 р. № 4-рп/2000, від 20 березня 2002 р. № 4-рп/2002, від 5 березня 2003 р. № 5-рп/2003), де висловлено такі юридичні позиції:
- народний депутат не має права звертатися з вимогами чи пропозиціями до судів, до голів судів та до суддів стосовно конкретних судових справ, оскільки таким чином справляється певний вплив на суддів, що заборонено Конституцією України;
- народний депутат не має права звертатися до органів прокуратури і прокурорів з вимогами, пропозиціями чи вказівками у конкретних справах;
- народний депутат України не має права звертатися до органів і посадових осіб, що здійснюють функції дізнання і досудового слідства, з вимогами і пропозиціями з питань, які стосуються проведення дізнання та досудового слідства у конкретних кримінальних справах;
- народний депутат не має права звертатися до органів і посадових осіб, що здійснюють функції дізнання і досудового слідства, з вимогами і пропозиціями з питань, які стосуються проведення дізнання та досудового слідства у конкретних кримінальних справах.
Потребує додаткового обговорення законодавче врегулювання обмежень щодо депутатських запитів і звернень, а також юридичних наслідків таких “зловживань” для народних депутатів України.
Тривалий час в Україні обговорювали необхідність прийняття Верховною Радою рішення про скерування депутатського запиту. Йшлося про те, щоб встановити, чи є запит результатом індивідуального волевиявлення депутата або ж колективного парламенту. Це було зумовлено тим, що ч. 4 ст. 15 Закону включно до редакції від 16.01.2020 передбачала необхідність прийняття рішення Верховною Радою України про скерування депутатського запиту 1/5 від її конституційного складу. Однак редакція Основного Закону від 01.02.2020 передбачає необхідність прийняття рішення більшістю від конституційного складу парламенту про скерування депутатського запиту лише до Президента України (за умови попередньої підтримки 1/3).
Необхідність виокремлення спеціальної процедури депутатських запитів до Президента України теж викликає сумнів. Із досвіду іноземних країн можна зробити висновок про виокремлення спеціального інституту депутатських (парламентських) запитів до уряду, який іменують “інтерпеляція”. Його застосування може призводити до вотуму (висловлення) недовіри уряду. Наслідки та доцільність запиту до Президента залишається невизначеними, оскільки глава держави в Україні володіє недоторканністю, і питання про наслідки, якщо відповідь на запит не буде наданою, є відкритим (підставою для імпічменту є лише державна зрада або інший злочин).
Існує думка про необхідність додаткової диференціації інститутів депутатських запитів і звернень, відмінність між якими інколи сприймається як несуттєва (поняття, підстави, строки, наслідки тощо). Загалом хоча у ст. 15 та 16 Закону депутатський запит визначено як вимогу, а депутатське звернення як пропозицію, — необхідність надати відповіді є обов’язковою для обох, а невиконання цих вимог є адміністративними правопорушеннями за ст. 188-19 Кодексу України про адміністративні правопорушення (ч. 1, 2 стосуються звернень, а ч. 3, 4 — запитів). Водночас у тлумачному словнику поняття “пропозиція”, покладене в основу дефініції депутатського звернення, серед іншого, означає “те, що пропонується чиїй-небудь увазі, виноситься на обговорення, розгляд”.
Окрім цього, варто розмежовувати депутатські звернення і звернення громадян, пересланих за належністю. Проблема в тому, що на практиці виникають випадки, коли органам державної влади, органам місцевого самоврядування, підприємствам, установам і організаціям, об’єднанням громадян надходять звернення від народних депутатів, в основу яких покладені звернення громадян, направлених до цих депутатів.
Відповідно до п. 13 ч. 1 ст. 24 Закону, народний депутат зобов'язаний розглядати звернення виборців відповідно до вимог та в порядку, встановленому Законом України “Про звернення громадян”, а у разі необхідності — надсилати пропозиції, заяви і скарги громадян органам державної влади, органам місцевого самоврядування та їх посадовим особам, установам та організаціям, до повноважень яких входить розгляд звернень громадян чи вирішення порушених у них питань. Про результати розгляду пропозицій, заяв та скарг громадян органи та посадові особи зобов'язані повідомити громадянина, від якого надійшло звернення, і народного депутата у терміни, встановлені Законом України “Про звернення громадян”.
У ч. 3 ст. 7 Закону України “Про звернення громадян” також передбачено необхідність пересилати звернення громадян за належністю відповідному органу чи посадовій особі. Втім, депутатське звернення та звернення громадян — це різні правові інститути, які відрізняються за формою, строками, адресатами і юридичними наслідками. І коли депутат надсилає звернення від громадян на фірмовому бланку, назвавши його “депутатське звернення” або додавши власні пропозиції здійснити певні дії, дати офіційне роз'яснення чи викласти позицію з певних питань, адресату важко зрозуміти — це є депутатське звернення чи переслане за належністю зверненням громадян і, відповідно, вимоги якого закону застосовувати (“Про статус народного депутата України” або “Про звернення громадян”).
Депутатська недоторканність: бути чи не бути
Депутатська недоторканність завжди була наріжним каменем у парламентських й позапарламентських дискусіях. Так, під час боротьби між президентом та парламентом на всеукраїнський референдум у 2000 році винесли питання “Чи згодні Ви з необхідністю обмеження депутатської недоторканності народних депутатів України і вилученням у зв'язку з цим частини третьої статті 80 Конституції України?”, яке отримало схвалення виборців.
Результати референдуму неодноразово використовувалися при ініціюванні відповідних змін до Конституції, що стало наслідком внесення змін до Конституції у 2019 році, незважаючи на Висновок Венеційської комісії від 19-20 червня 2015 року Зокрема, експерти Венеційської комісії застерігали:
“...в політичній системі з вразливою демократією, такою, як в Україні, повне скасування недоторканності може бути небезпечним для функціонування та автономії парламенту…повністю позбавити імунітету членів парламенту в умовах молодої української демократії передчасно, тому Комісія з метою запобігання проявам політично мотивованих звинувачень або арештів, рекомендує передбачити інші процесуальні гарантії…”.
Хоча “епопея” з її обмеженням здається завершеною, це питання не втратило своєї актуальності і сьогодні.
Нині процесуальні гарантії депутата від незаконного переслідування зводяться до особливого порядку кримінального провадження, особливості якого переважно регулює ст. 482-2 Кримінального процесуального кодексу України. Однак Венеційська комісія наводила інші приклади процесуальних гарантій, які не передбачають необхідність отримання згоди парламенту на арешт, затримання або притягнення до кримінальної відповідальності депутата. З посиланням на досвід Італії пропонувалося, щоб менша частина членів парламенту (наприклад, 1/3) мала право оскаржувати до Конституційного Суду затримання і судове переслідування депутата. Разом з цим, скасування недоторканності так і не призвело до збільшення кількості випадків притягнення народних депутатів України до кримінального відповідальності.