КОНЦЕПЦІЯ НОВОЇ РЕДАКЦІЇ ЗАКОНУ “ПРО ВИБОРИ НАРОДНИХ ДЕПУТАТІВ УКРАЇНИ”
1. Виборча система
Дискусія щодо необхідності перегляду виборчої системи для парламентських виборів триває вже давно. Результатом цієї дискусії стало формування консенсусу в середовищі міжнародних організацій, політиків, експертів та представників громадськості щодо необхідності проведення виборів народних депутатів України за пропорційною виборчою системою з голосуванням за відкриті партійні списки. Зокрема, у Резолюції 1755 (2010) Парламентської Асамблеї Ради Європи прямо наголошується на необхідності запровадження на виборах народних депутатів України пропорційної виборчої системи, яка базуватиметься на відкритих виборчих списках і регіональних виборчих округах. Рекомендації щодо впровадження пропорційної виборчої системи з голосуванням у регіональних округах за відкриті партійні списки висловлювалися і Венеціанською комісією, зокрема у її висновку на Закон “Про вибори народних депутатів України” 2011 року. Пропорційна виборча система з відкритими регіональними списками дозволяє усунути ряд недоліків, притаманних мажоритарній виборчій системі, пропорційній виборчій системі з голосуванням за закриті партійні списки та змішаній (“паралельній”) виборчій системі, за якою проводились вибори народних депутатів України у 2012 та 2014 роках.
На відміну від мажоритарних виборчих систем, пропорційна виборча система не призводить до втрати значної кількості голосів виборців, оскільки втрачені голоси виборців по суті являють собою голоси за партії, які не змогли подолати виборчий бар’єр на виборах або з інших підстав не були допущені до участі у розподілі депутатських мандатів. Вона також забезпечує відповідність політичної конфігурації парламенту реальному рівню підтримки тих чи інших партій, суттєво зменшує ризики того, що певна кількість місць у Парламенті залишатиметься вакантною. Оскільки за пропорційною системою вибори завжди проводяться у відносно великих округах, вона зменшує вплив різноманітних зловживань (використання адміністративного ресурсу тощо) на результати виборів. Ця система також сприяє інституційній розбудові партій, в той час як проведення виборів за мажоритарною системою в умовах незрілості партійної системи веде до ще більшого інституційного послаблення партій, що підтверджується українською практикою. Разом з тим пропорційні виборчі системи, особливо, якщо вибори за ними проводяться у декількох багатомандатних округах, передбачають більш складні, порівняно з мажоритарними системами, процедури голосування, підрахунку голосів та встановлення результатів виборів. Відповідно, їх впровадження потребує проведення активної роз’яснювальної роботи серед виборців та членів виборчих комісій.
На відміну від пропорційної системи з голосуванням за закриті партійні списки, пропорційна виборча система з регіональними відкритими списками дозволяє виборцям впливати на черговість проходження депутатів від однієї й тієї ж партії до парламенту. Відповідно, вона сприяє оновленню політичних еліт та розбудові внутрішньопартійної демократії. Ця система також є достатньо гнучкою, оскільки вона дозволяє варіювати рівень “закритості” партійних списків і забезпечувати баланс між необхідністю оновлення політичних еліт та збереженням впливу партійного керівництва на очолювані ним партії. З іншого боку, впровадження невдалого варіанту системи з відкритими списками може призвести до недієвості Парламенту, послаблення ролі партій та інших негативних наслідків, притаманних мажоритарним системам.
У порівнянні пропорційної виборчої системи з відкритими списками та “паралельної” системи у тому її варіанті, за яким обирався склад Верховної Ради у 2012 році, взагалі немає потреби, оскільки паралельна система поєднує всі вади мажоритарної системи та пропорційної системи із закритими партійними списками.
Звісно, можливі варіанти виборчих систем для парламентських виборів не зводяться лише до мажоритарних, пропорційних та змішаних: у багатьох інших країнах вибори до законодавчих органів проводяться за іншими системами, які ніколи не застосовувались в Україні (Ірландія, Мальта, Німеччина, Австралія, Японія тощо). Однак застосування цих систем в українських реаліях може призвести або до непередбачуваних політичних наслідків, або ж суттєво ускладнити процедуру голосування, підрахунку голосів і встановлення результатів виборів, а отже – підвищити ризики впливу зловживань на результати виборів.
Тому з метою створення умов для оновлення політичних еліт, розвитку внутрішньопартійної демократії та запобігання надмірній фракційній роздробленості парламенту вибори народних депутатів пропонується проводити за пропорційною виборчою системою з голосуванням за відкриті списки кандидатів у депутати від політичних партій у багатомандатних виборчих округах. При цьому у короткостроковій та середньостроковій перспективі варто заборонити можливість самовисування кандидатів на виборах, що дозволить зберегти стабільну фракційну конфігурацію законодавчого органу.
2. Територіальна організація виборів
Оскільки участь у виборчому процесі може брати значна кількість партій-суб’єктів виборчого процесу, зміни до Закону “Про вибори народних депутатів” повинні запобігати балотуванню значної кількості кандидатів від партій у багатомандатних округах. Це може бути здійснено шляхом утворення виборчих округів, які включатимуть не одну або декілька областей, а їх частини. У цьому випадку Закон повинен або безпосередньо визначати межі округів, або встановлювати чіткі вимоги до округів (дотримання принципу неперервності меж округів, врахування при утворенні округів меж районів та міст обласного значення, утворення округів з приблизно однаковою кількістю виборців, тобто з відхиленням, яке не повинно перевищувати 10-12 % середньої кількості виборців в округах). Якщо Закон не встановлюватиме межі округів безпосередньо, то на ЦВК має бути покладений обов’язок періодичного (до початку виборчого процесу з чергових виборів) аналізу округів на предмет їх відповідності встановленим Законом вимогам. Можливим варіантом також є утворення округів у межах, визначених законопроектом № 1068-2 (внесений народним депутатом України В. Чумаком та іншими), однак за цього підходу (за умови висування кандидатів великою кількістю партій) може суттєво ускладнитись підрахунок голосів та встановлення підсумків голосування, адже загальна кількість кандидатів в округах може виявитись досить значною.
Оскільки утворення окремого закордонного виборчого округу є недоцільним (кандидати і партії не можуть фінансувати передвиборчу агітацію за межами України, а виборчі комісії – контролювати дотримання вимог виборчого законодавства за межами держави), всі закордонні виборчі дільниці мають належати до одного з багатомандатних виборчих округів (наприклад, до одного з округів у місті Київ).
3. Висування і реєстрація кандидатів у депутати
Право висування кандидатів на виборах варто закріпити лише за зареєстрованими в установленому порядку партіями. При цьому партії висуватимуть два типи списків кандидатів – списки для відповідних регіональних округів та список для загальнодержавного виборчого округу, який включатиме всіх кандидатів, висунутих партією у багатомандатних округах. В обох категоріях списків кандидатів варто розміщувати в порядку черговості, визначеної партією. Такий підхід дозволить виборцям отримати уявлення про пріоритетність тих чи інших кандидатів для партії у відповідному окрузі, а також забезпечити обрання до Парламенту (на етапі розподілу компенсаційних мандатів) осіб, які з певних причин не були підтримані виборцями у багатомандатних округах (партійні керівники, функціонери, донори партій тощо).
З метою запобігання участі у виборах т.зв. “технічних” партій, розмір виборчої застави повинен становити 2 000 мінімальних заробітних плат. Застава має повертатися партіям, які подолали виборчий бар’єр та (як варіант) також і партіям, які отримали 4 % дійсних голосів виборців.
Закон повинен визначати чіткий і вичерпний перелік підстав для відмови у реєстрації кандидатів з тим, щоб звузити можливості довільного або необґрунтованого тлумачення таких підстав ЦВК.
4. Формування виборчих комісій та їхні повноваження
Організацію виборчого процесу за пропорційною виборчою системою з голосуванням за відкриті списки кандидатів у депутати має забезпечувати триступенева система виборчих комісій, яка включатиме ЦВК, територіальні виборчі комісії та дільничні виборчі комісії. В одному багатомандатному окрузі вибори організовуватимуть декілька ТВК, а їх результати у відповідних округах встановлюватиме ЦВК.
З метою мінімізації рівня зловживань при проведенні жеребкувань щодо кандидатур до складу ДВК та ОВК, які мали місце під час попередніх загальнодержавних виборів, змінами до Закону “Про вибори народних депутатів України” варто передбачити, що кожна партія-суб’єкт виборчого процесу матиме право запропонувати до складу ТВК/ДВК по 1 кандидатурі, і що всі такі кандидатури мають бути включені до складу відповідних ДВК та ТВК (за умови відповідності кандидатур встановленим вимогам).
З метою зменшення кількості “технічних” партій у виборчому процесі та активізації участі партій у формуванні виборчих комісій, варто передбачити, що кожна партія-суб’єкт виборчого процесу повинна висунути кандидатури до складу не менш ніж 2/3 усіх ТВК та ДВК (окремо для малих, середніх та великих дільниць). Доцільно передбачити, що невиконання цього обов’язку матиме наслідком дострокове припинення повноважень усіх членів ТВК та ДВК від відповідної партії.
Змінами до Кримінального кодексу України варто прямо передбачити, що подання кандидатур до складу виборчих комісій та додані до них документи є виборчими документами, а їх фальсифікація тягне кримінальну відповідальність. При цьому відповідальність за достовірність поданих документів має покладатись безпосередньо на суб’єктів їх внесення.
У зв’язку зі складністю голосування за пропорційною виборчою системою з відкритими списками, на ЦВК варто покласти обов’язок роз’ясненя процедур голосування та встановлення результатів виборів для виборців. Відповідне інформування має здійснюватись через певний строк після набрання чинності новою редакцією Закону “Про вибори народних депутатів України”, а також під час виборчого процесу. ЦВК має забезпечити виготовлення достатньої кількості інформаційних плакатів, які роз’яснюватимуть процедуру голосування, для кожної виборчої дільниці. Такі плакати мають розміщуватись у кожній кабіні для голосування у день проведення голосування. На члена ДВК, відповідального за видачу бюлетеня виборцю у день голосування, має бути покладений обов’язок роз’яснення процедури голосування виборцю.
Варто також передбачити обов’язковість визначення ЦВК порядку заповнення протоколів про підрахунок голосів виборців на дільницях та протоколів про підсумки голосування у відповідних багатомандатних округах задовго до дня голосування (наприклад, протягом 10 днів після початку виборчого процесу), а також обов’язковість роз’яснення порядку заповнення відповідних протоколів для ТВК та ДВК (у формі навчальних заходів, тренінгів тощо).
5. Складання та уточнення списків виборців
Варто передбачити, що у день голосування будь-які зміни (окрім виправлень помилок і описок) до списків виборців вноситись не можуть. Всі виборчі спори щодо списків виборців мають бути вирішені за 3 дні до дня голосування з тим, щоб прийняті судові рішення були враховані при складанні уточнених списків виборців органами ведення Державного реєстру виборців. Відповідно, строк оскарження невключення, неправильного включення чи виключення виборців до списків виборців до органу ведення Державного реєстру виборців має завершуватися раніше ніж за 5 днів до дня голосування.
6. Передвиборча агітація
У зв’язку з необхідністю скорочення витрат коштів на підготовку та проведення виборів варто скасувати фінансування з Державного бюджету друку передвиборчих програм партій на виборах, а також виділення партіям і кандидатам на виборах ефірного часу на радіо та телебаченні за рахунок коштів Державного бюджету. За рахунок коштів Державного бюджету має фінансуватись лише виготовлення встановленої кількості (залежно від розміру дільниці) примірників списків кандидатів у депутати від партій у відповідних багатомандатних округах, які мають розміщуватись у кабінах для таємного голосування. Закон повинен прямо передбачати, що такі списки не вважаються передвиборчою агітацією. У разі скасування реєстрації кандидатів на виборах ДВК мають вносити зміни до таких списків за допомогою штампа “Вибув”. Неправильне використання такого штампу (всупереч рішенню ЦВК чи без відповідного рішення) має тягти кримінальну відповідальність.
Для забезпечення належної дискусії між кандидатами від партій також варто передбачити обов’язковість проведення дебатів між партіями на загальнодержавних каналах телебачення. До участі у таких дебатах варто допускати лише тих кандидатів, яких було включено до першої п’ятірки кандидатів у депутати від партій у загальнодержавному окрузі.
З метою скорочення витрат партій і кандидатів на передвиборчу агітацію варто прямо заборонити розміщення зовнішньої політичної реклами у період виборчого процесу, а також розглянути можливість заборони або обмеження (наприклад, шляхом встановлення мінімальної тривалості агітаційних роликів, аудіозаписів тощо) розміщення політичної реклами на радіо та телебаченні. До Кодексу України про адміністративні правопорушення варто внести зміни, які встановлюватимуть відповідальність рекламодавців (у формі штрафу) за порушення обмежень щодо розміщення політичної реклами.
Через постійне маніпулювання результатами соціологічних опитувань незадовго до дня голосування, результати опитувань громадської думки мають оприлюднюватися не пізніш ніж за 7 днів до дня голосування.
У зв’язку з тим, що вимоги щодо заборони передвиборчої агітації не дотримуються більшістю партій, а також з огляду на складність (а то й неможливість) виконання комунальними службами своїх обов’язків щодо зняття друкованих агітаційних матеріалів до 24 години останньої п’ятниці перед днем голосування, варто розглянути можливість скасування заборони здійснення передвиборчої агітації у день, що передує дню голосування та у день голосування. У день голосування партіям та кандидатам варто надати право поширення друкованих матеріалів передвиборчої агітації (інформаційні буклети, листівки тощо).
Кандидатам на виборах варто надати можливість поширення на спеціальних дільницях своїх агітаційних матеріалів (через адміністрацію відповідних закладів або установ та під контролем ДВК), а також проведення зустрічей з виборцями на таких дільницях (з дотриманням режиму відповідних закладів і установ) у дні, визначені відповідними ДВК за погодженням з адміністрацією установ та закладів. ТВК мають інформувати партії та кандидатів про визначені дні проведення відповідних зустрічей не пізніше встановленого Законом строку (наприклад, за 3 дні до дня проведення зустрічі).
7. Фінансування передвиборчої агітації
Оскільки встановлення обмежень на розмір виборчих фондів в українських умовах призводить до тіньового фінансування виборів, Закон “Про вибори народних депутатів України” не повинен встановлювати обмежень розміру виборчих фондів чи граничної суми витрат партій і кандидатів на здійснення передвиборчої агітації.
Виборчі фонди мають утворювати як партії, так і кандидати на виборах. Доцільність закріплення відповідного права за кандидатами зумовлено тим, що за пропорційної виборчої системи з відкритими списками виборці голосуватимуть за конкретних кандидатів на виборах; відповідно, кандидати повинні мати можливості для донесення до виборців інформації про себе, про свої програми та плани діяльності в Парламенті. Всі партії та кандидати мають відкрити рахунки виборчих фондів у банках у визначений строк після їх реєстрації ЦВК.
За партіями варто закріпити право відкриття рахунків виборчих фондів для фінансування агітації як в цілому у загальнодержавному окрузі, так і в окремих багатомандатних округах.
Звіти про надходження і використання коштів виборчих фондів мають оприлюднюватись ЦВК у повному обсязі. Крім того, розпорядники виборчих фондів мають подавати такі звіти як до дня голосування (проміжні звіти), так і після дня голосування (остаточні звіти). Проміжні звіти мають покривати якомога більший період до дня голосування (наприклад, від реєстрації кандидата або кандидатів до 7 дня до дня голосування). Неподання таких звітів має тягти адміністративну відповідальність розпорядників виборчих фондів.
З метою зменшення залежності партій і кандидатів на виборах від обмеженої кількості донорів, граничний розмір внеску фізичної особи до виборчого фонду варто встановити на рівні 50 розмірів мінімальної заробітної плати.
8. Голосування, підрахунок голосів та встановлення результатів виборів
За виборцями варто закріпити можливість голосування як за список кандидатів від партії у багатомандатному окрузі, так і за окремого кандидата у цьому списку. Такий підхід дозволить певною мірою зменшити рівень внутрішньопартійної конкуренції між кандидатами від однієї партії.
Волевиявлення у день голосування має здійснюватися шляхом вписування порядкового номеру партії і (за бажанням виборця) порядкового номера кандидата у списку тієї ж партії. Порядковий номер партії має визначатись шляхом жеребкування, яке має проводитись ЦВК після завершення реєстрації кандидатів на виборах.
У зв’язку з тим, що участь у виборах за пропорційною виборчою системою з голосуванням за відкриті списки кандидатів братиме значна кількість кандидатів від різних партій, варто розглянути можливість перегляду порядку заповнення протоколів про підрахунок голосів та встановлення підсумків голосування. Такий порядок має дозволяти оперативно виправляти допущені описки чи помилки у цифрах, а також оперативне виготовлення необхідної кількості оригіналів протоколів. Зокрема, протоколи могли б заповнюватись і друкуватись засобами ІАС “Вибори”.
Результати виборів має встановлювати ЦВК, що зумовлено особливостями пропорційної виборчої системи з голосуванням за відкриті списки.
Право на участь у розподілі депутатських мандатів доцільно надати лише тим партіям, які у загальнодержавному окрузі отримали на свою підтримку не менше 5 % дійсних голосів виборців. Хоча такий бар’єр зменшуватиме шанси на обрання до парламенту депутатів від невеликих та нових партій, він також дозволить зменшити ризики недієвості парламенту та обрання до парламенту депутатів від партій, які підтримуються виборцями лише у невеликій кількості округів (регіональних партій).
З необхідності забезпечення однакової “ціни” мандату (тобто, кількості дійсних голосів виборців, необхідних для отримання одного мандату), виборча квота має визначатися на загальнодержавному рівні – шляхом ділення дійсної кількості голосів виборців на конституційний склад Верховної Ради України. Для компенсації можливого спотворення принципу пропорційного представництва за рахунок голосування у багатомандатних округах, розподіл депутатських мандатів варто проводити у три етапи: (1) на загальнодержавному рівні (визначення кількості мандатів, отриманих кожною партією, яка подолала виборчий бар’єр, з використанням простої квоти та методу найбільших залишків), (2) на рівні багатомандатних округів (визначення кандидатів, які вважаються обраними депутатами у конкретних багатомандатних округах, яке здійснюватиметься шляхом ділення кількості поданих за партію дійсних голосів в окрузі на виборчу квоту, визначення кількості мандатів, отриманих партією в окрузі, а також кандидатів, які отримуватимуть такі мандати (пріоритетне право на отримання мандатів матимуть кандидати, які отримали найбільші дробові залишки від ділення поданих за них голосів на виборчу квоту) та (3) на загальнодержавному рівні (розподіл між кандидатами від партії у загальнодержавному окрузі мандатів, які залишилися нерозподіленими в багатомандатних округах до вичерпання загальної кількості мандатів, які отримала відповідна партія; при цьому пріоритетне право на отримання мандатів матимуть кандидати з найбільшими дробовими залишками від ділення поданих за них голосів на виборчу квоту).
Розробники концепції: Громадянська мережа ОПОРА, Український незалежний центр політичних досліджень, "Інтерньюз-Україна" за підтримки Міжнародної фундації виборчих систем.
тел./факс: (044) 286-26-70