За день до завершення строку офіційної реєстрації кандидатів на місцевих виборах  Київський апеляційний адміністративний суд  прийняв два  кардинально протилежних рішення щодо Роз’яснення ЦВК, яке стосується неможливості відмови в реєстрації кандидатів у разі недотримання місцевою організацією партії положень законодавства щодо гендерної квоти у виборчих списках.

Рішення суду, в якому Роз’яснення ЦВК  визнається нечинним та скасовується пункт четвертий, базується на позиції щодо загальнообов’язковості положень законодавства щодо гендерної квоти  та їх поширення на усі правовідносини в межах виборчого процесу, у тому числі щодо реєстрації або відмови в реєстрації кандидатів. Натомість в іншому рішенні цього ж суду вказується, що положення виборчого закону щодо гендерної квоти є декларативним, оскільки не передбачено санкції за його недотримання місцевими організаціями партій під час складання виборчого списку.    

Наявність неоднакових рішень суду з одного питання загострила і так наявну проблему двозначності окремих положень Закону України «Про місцеві вибори», який був прийнятий Верховною Радою України менше ніж за два місяці і підписаний Президентом України менше ніж за місяць до початку виборчого процесу.  Крім цього, більшої гостроти набула проблема неоднакового трактування територіальними виборчими комісіями положень законодавства щодо гендерної квоти у виборчих списках, яка проявлялася і до виникнення відповідних судових рішень.

За оцінками ОПОРИ, традиційна для українського парламенту практика недотримання регламентних та інших стандартів щодо законодавчого процесу призвела до наявності у новому Законі України «Про місцеві вибори» значної кількості спірних виборчих процедур.  Крім цього, недотримання міжнародного стандарту  щодо стабільності виборчого законодавства не дозволило попередити появу в Законі двозначних положень і процедур, які буде  складно реалізувати на практиці. Зокрема, мова йде про відсутність у переліку підстав для відмови в реєстрації  кандидатів чіткого положення щодо випадків недотримання гендерної квоти. 

Натомість, Закон не встановив окремої  процедури для специфічних випадків, які унеможливлюють дотримання гендерної квоти (якщо, наприклад, виборчий список складається з одного кандидата). Таким чином, проблеми із реалізацією положень Закону України «Про місцеві вибори» є прямим наслідком безсистемності законодавчої роботи парламенту.

Враховуючи строки апеляції у судових рішеннях, обов’язковим для виконання територіальними виборчими комісіями до завершення строків реєстрації кандидатів (01 жовтня) залишатиметься  Роз’яснення ЦВК (із унеможливленням відмови у реєстрації кандидатів через недотримання гендерної квоти). Але, за умов наявності різних рішень суду, протиріч  між положеннями Закону, неоднозначності  Роз’яснення ЦВК можна  прогнозувати неоднакове застосування положень законодавства щодо гендерної квоти різними територіальними виборчими комісіями.  Остання обставина може спровокувати масові оскарження рішень цих комісій щодо реєстрації кандидатів або відмови в їх реєстрації на місцевих виборах.

Як зазначає ОПОРА,  одне з рішень, винесених Київським апеляційним адміністративним судом, містить висновки, які за публічними наслідками не сприятимуть зміцненню довіри суспільства до процесу застосування законодавства та інституту виборів в цілому.  Мова йде про визнання судом декларативності положень Закону України «Про місцеві вибори» щодо гендерної квоти у виборчих списках, оскільки законодавець нібито не передбачив санкції за їх порушення. 

Цей висновок суду, з одного боку, ставить під сумнів можливість ефективного виконання законодавчого акту, який містить декларативні норми. З іншого, суспільство було широко проінформовано  політиками про те, що гендерна квота при формуванні виборчих списків є одним з найбільш прогресивних положень нового Закону України «Про місцеві вибори».  І визнання ЦВК чи судом декларативності  або необов’язковості окремих положень законодавства нівелюватиме позитивні очікування виборців або частини з них, пов’язані із виборчим процесом.

ОПОРА висловлює здивування, що ЦВК і суд під час прийняття  відповідних рішень щодо застосування гендерної квоти під час реєстрації кандидатів спиралися на лист-роз’яснення Голови Комітету Верховної Ради України з питань правової політики і правосуддя. Натомість відповідно до Закону  України «Про комітети Верховної Ради України»  комітет парламенту, а не його голова чи окремий депутат, мають право надавати роз'яснення з питань щодо застосування положень законів України з питань, віднесених до предметів їх відання. Такі роз'яснення не мають статусу офіційного тлумачення. 

Враховуючи усі обставини, ОПОРА ще раз закликає Голову  Верховної Ради України, народних депутатів України, парламентські комітети неухильно дотримуватися Регламенту та стандартів законодавчої роботи із метою недопущення проявів декларативності та двозначності законодавчих положень та процедур. У той же час, питання якості  законів є не тільки правовою проблемою, а й питанням політичної відповідальності.

Детальний опис проблеми

30 вересня 2015 року Київський апеляційний адміністративний суд прийняв змістовно протилежні рішення за двома адміністративними позовами, в яких оскаржувалися п. 3-4 Роз’яснення ЦВК, затвердженого Постановою №362 від 23.09.2015 р. щодо застосування під час реєстрації кандидатів на виборах обласних, районних, міських, районних в містах  рад  положень  Закону України «Про місцеві вибори» про представництво у виборчих списках кандидатів не менше 30 відсотків представників однієї статті.  

Один з позовів був поданий кандидатом на посаду Луцького міського голови О.Жолнович, кандидатом в депутати Луцької міської ради А.Осіповим,  політичною партією «Сила Людей», інший-Київською міською організацією політичної партії «Об’єднання «Самопоміч». Позивачі вимагали визнати протиправними та скасувати роз’яснення ЦВК,  якими не допускалося прийняття територіальними виборчими комісіями рішень про відмову в реєстрації кандидатів у разі недотримання місцевими організаціями, які їх висунули,  гендерної квоти у виборчих списках кандидатів[1].

Рішення судів, які потенційно могли розв’язати законодавчу проблему із застосуванням на місцевих виборах гендерної квоти,  були прийняті в останній день строку подання до територіальних виборчих комісій документів, необхідних для реєстрації кандидатів.  Натомість Київський апеляційний адміністративний суд в одній справі (за позовом партії «Об’єднання «Самопоміч») визнав нечинним і скасував пункт 4 Роз’яснення  ЦВК щодо неможливості відмови в реєстрації кандидатів з підстав недотримання у виборчих списках кандидатів  30% гендерної квоти. Але, в іншому рішенні суд  відмовив у задоволенні аналогічних вимог позивача щодо визнання протиправними та скасування тих самих роз’яснень ЦВК (щодо позову партії «Сила людей» та двох кандидатів). При цьому, протилежні рішення приймали колегії з трьох суддів, до яких входили двоє тих самих суддів, що були пристуні на обох процесах.

Ухвалені Київським апеляційним адміністративним судом рішення ще більше ускладнили однакове застосування територіальними виборчими комісіями положень Закону України «Про місцеві вибори» щодо гендерної квоти під час реєстрації кандидатів. Натомість територіальні виборчі комісії зобов’язані завершити процес реєстрації кандидатів не пізніше 01 жовтня 2015 р. включно.  У той же час, деякі аспекти судових рішень та позиції окремих сторін в цих справах об’єктивно не сприяють зміцненню довіри суспільства до виборчого процесу, або у його впевненості у  ефективному застосуванні законодавства.

Частина 3 статті 4 Закону України «Про місцеві вибори» визначає, що представництво осіб однієї статі у виборчих списках кандидатів у депутати місцевих рад у багатомандатних виборчих округах має становити не менше 30 відсотків загальної кількості кандидатів у виборчому списку.

 У той же час,  частиною 1 статті 46 Закону визначається перелік підстав для відмови в реєстрації кандидатів, до якого прямо не включено випадки недотримання гендерної квоти у виборчих списках кандидатів.

Позиція ЦВК

У своєму Роз’ясненні (Постанова  №362 від 23.09.2015)  ЦВК зазначила, що відмова в реєстрації кандидатів у депутати у багатомандатному виборчому окрузі з виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських, районних у містах рад з підстав недотримання положення Закону щодо  представництва осіб однієї статі у виборчих списках кандидатів у депутати місцевих рад не допускається.  Це роз’яснення ЦВК базується на тому, що серед передбачених частиною 1 статті 46 Закону підстав для відмови в реєстрації кандидата в депутати, кандидата на посаду сільського, селищного, міського голови, старости села, селища, висунутих на місцевих виборах, положення щодо гендерної квоти відсутнє. При цьому, у пункті 3 Роз’ясненні підкреслюється, що частина 1 статті 46 Закону  встановлює   вичерпний перелік підстав для відмови в реєстрації кандидата.

Нагадаємо, що згідно із пунктом 2 частини 1 статті 24 Центральна виборча комісія приймає обов’язкові для виконання всіма суб’єктами виборчого процесу, установами, підприємствами, організаціями, а також органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування, їх посадовими та службовими особами роз’яснення з питань застосування Закону України «Про місцеві вибори».

Натомість позивачі зазначали, що положення Закону України «Про місцеві вибори» у частині гендерної квоти під час реєстрації кандидатів у депутати є обов’язковими для застосування для усіх учасників виборів, у тому числі й для ЦВК.

Рішення Київського апеляційного адміністративного суду

  1. У рішенні за позовною заявою (справа №875/36/15) парії «Об’єднання Самопоміч» колегія суддів (головуючий суддя - Старова Н.Е., судді - Мєзєнцева Є.І., Чаку Є.В.) вказується наступне:
  • Вказані у Законі України «Про місцеві вибори» засади щодо представництва у виборчих списках осіб однієї статті  не менше 30 відсотків поширюються на усі правовідносини при проведенні місцевих виборів усіх рівнів та без виключень. Натомість ЦВК при наданні оскаржуваного Роз’яснення у п. 4 фактично перебирає на себе функції законодавчого органу, встановлюючи виключення з даного правила;
  • Положення ч.3 статті 4 Закону України «Про місцеві вибори»  (щодо гендерної квоти) є обов’язковими та носять загальнообов’язковий характер, а відтак ЦВК при прийнятті пункту 4 Роз’яснення діяла всупереч вимог закону.
  • Суд вказує,  що у відповідності до Закону України «Про місцеві вибори» висування кандидатів  проводиться у порядку, передбаченому статутом партії, а відповідно до п 10 статті 8 Закону України «Про політичні партії в Україні» статут партії має  містити відомості щодо розміру квот, що визначає мінімальний рівень  представництва чоловіків і жінок у виборчому списку кандидатів (не менше 30% загальної кількості  кандидатів у виборчому списку). Таким чином,  невиконання місцевою організацією партії вимоги гендерного представництва призведе до порушення встановленого Законом України «Про місцеві вибори» порядку висування кандидата, що є обґрунтованою підставою у відмові в реєстрації кандидата на підставі п.1 ч.1 ст. 46 Закону[2].
  • Суд вказує, що за умовами п.1 частини 1 статті 46 Закону України «Про місцеві вибори» ТВК відмовляє в реєстрації кандидата у разі порушення встановленого Законом порядку висування кандидата, а відтак порушення порядку складання виборчого списку кандидатів без дотримання вимог гендерної рівності, встановленої ч.3 статті 4 Закону України «Про місцеві вибори» (щодо 30% гендерної квоти), вже є самостійною та достатньою підставою для відмови в реєстрації;
  • Суд посилається на ратифіковану УРСР Міжнародну Конвенцію про ліквідацію всіх форм дискримінації щодо жінок, стаття 7 якої передбачає вживання заходів із ліквідації дискримінації жінок у політичному і суспільному житті країни. У той же час, згадується стаття 420 глави 21 Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом, однією з цілей якої є забезпечення гендерної рівності та рівності можливостей для чоловіків і жінок.

У даному рішенні Київський апеляційний адміністративний суд визнав нечинним та скасував пункт 4  відповідного Роз’яснення  ЦВК, який не допускав відмову в реєстрації кандидатів у разі недотримання гендерної квоти у виборчих списках кандидатів.

  1. У рішенні по справі №875/37/15 (щодо позовної заяви партії «Сила людей», кандидатів Жолнович та Осіпова) Київський апеляційний адміністративний суд вказується наступне:
  • Частина 1 Стаття 46 Закону України не відносить випадки недотримання гендерної квоти при укладанні виборчих списків кандидатів до підстав для відмови в реєстрації кандидата. Ця позиція суду повністю відповідає п.3-4 Роз’яснення ЦВК;
  •   Суд враховує позицію Голови Комітету Верховної Ради України з питань правової політики і правосуддя, який у відповідь на звернення цієї Комісії надав відповідні роз’яснення щодо застосування гендерної квоти під час реєстрації кандидатів[3].  Суд зазначає, що відповідно до частини 3 статті 21 Закону України «Про комітети Верховної Ради України», комітети парламенту з питань, віднесених до предметів їх відання, мають право надавати роз’яснення щодо застосування  положень Законів України. У той же час, з рішення суду зрозуміло, що мова йде про індивідуальний лист голови Комітету Верховної Ради України, а не роз’яснення самого парламентського комітету;
  • У судовому рішенні зазначається, що позиція Голови Комітету Верховної Ради України з питань правової політики і правосуддя є аналогічною Роз’ясненням ЦВК. При цьому, голова парламентського комітету у своєму листі до ЦВК зауважує, що окремі питання здійснення місцевими організаціями політичних партій повноважень у виборчому процесі Законом винесено за межі законодавчого регулювання. Зокрема, мова йде про те, що  збори (конференції) місцевих організацій партії із висування кандидатів відбуваються у порядку, передбаченому статутом партії.  У свою чергу, на думку голови Комітету,  недотримання місцевими організаціями статуту партії щодо гендерних квот у виборчих списках на має наслідком юридичну відповідальність, а може тягнути лише застосування внутрішньопартійних заходів впливу або санкцію.
  • Суд вважав за необхідно зазначити, що  частина 3 статті 4 Закону України «Про місцеві вибори» (щодо гендерної квоти у виборчих списках) має декларативний характер, оскільки дана стаття не містить санкцію до  суб’єкта виборчого права.

У цьому  випадку Київський апеляційний адміністративний суд відмовив позивачам у задоволенні вимог щодо визнання протиправними та скасування пунктів 3-4 Роз’яснення ЦВК.  Таким чином, де-факто маємо справу з двома протилежними за змістом рішення суду з одного питання.

Вплив рішень Київського апеляційного адміністративного суду на виборчий процес

Постанови Київського апеляційного адміністративного суду щодо двох адміністративних позовів  може бути оскаржена в апеляційному порядку до Вищого адміністративного суду України у дводенний строк з дня її проголошення.

Питання набрання судовим рішенням законної сили врегульоване в статті 254 Кодексу адміністративного судочинства України. Постанови Київського апеляційного адміністративного суду набудуть законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не буде подано. В разі поданні Центральною виборчою комісією апеляційної скарги, дане питання буде вже в компетенції Вищого адміністративного суду України, та саме він буде вирішувати законність та правомірність Роз’яснення ЦВК.

Пленум вищого адміністративного суду України в своїй Постанові № 7 від 20.05.2013 року «Про судове рішення в адміністративній справі» в пункті 10.2 зазначив, що суди при задоволенні позову про визнання протиправним рішення суб’єкта владних повноважень чи окремих його положень, повинен застосувати один із встановлених законом способів захисту порушеного права позивача:

 

  • про скасування або визнання нечинними рішення чи окремих його положень.При цьому суди повинні мати на увазі, що одночасне застосування обох способів захисту порушеного права;
  • визнання спірного акта нечинним та скасування такого акта - є помилковим.

 

Скасування акта суб'єкта владних повноважень, як способу захисту порушеного права позивача застосовується тоді, коли спірний акт не породжує жодних правових наслідків від моменту прийняття такого акта.

Визнання ж акта суб'єкта владних повноважень нечинним означає втрату чинності таким актом з моменту набрання чинності відповідним судовим рішенням або з іншого визначеного судом моменту після прийняття такого акта.

Суд визначає, що рішення суб'єкта владних повноважень є нечинним, тобто втрачає чинність з певного моменту лише на майбутнє, якщо на підставі цього рішення виникли правовідносини, які доцільно зберегти.

Київський апеляційний адміністративний суд в своїй одній з Постанов, які стосуються застосування положень законодавства про гендерні квоти у виборчих списках, зазначив обидва варіанти: визнати нечинним та скасувати, що є помилковим. Також зауважимо, що такий виклад рішення затрудняє питання розуміння чи вважати, що Постанова ЦВК діяла з моменту прийняття та до набуття чинності рішенням чи вважати її такою, що не має юридичної сили з самого початку.

Парадоксальним виглядає той факт, що в той же день, 30 вересня 2015 року, той же суд – Київський апеляційний адміністративний суд, та майже в тому ж складі (2 з трьох суддів були присутні в обох складах колегій суддів) приймає протилежне рішення в іншій справі із тим же предметом спору.

Таким чином,  практичні наслідки для виборчого процесу від наявної судової практики щодо застосування  положень Закону України «Про місцеві вибори» щодо гендерної квоти достатньо складно спрогнозувати. Але, до моменту завершення строку реєстрації кандидатів (01 жовтня) залишатиметься чинним пункт 4 Роз’яснення ЦВК, який унеможливлює відмову в реєстрації кандидатів у разі недотримання гендерної квоти у виборчих списках.  У той же час, на практиці можна спрогнозувати  неоднакове застосування територіальними виборчими комісіями відповідних положень Закону.

[2]Порушення встановленого  Закономпорядку висування кандидата, в тому числі перевищення встановленої частинами третьою - сьомою статті 36 цього Закону кількості кандидатів у депутати, які можуть бути висунуті у відповідному виборчому окрузі або закріплені за ним.
[3]Відповідні роз’яснення голови парламентського комітету надійшли до ЦВК напередодні ухвалення ЦВК  Роз’яснення, пункти 3-4 якого оскаржувалися  в суді.