Opora
Забезпечення політичної неупередженості посадових осіб органів влади є важливим і складним завданням для держави.

Забезпечення політичної неупередженості посадових осіб органів влади є важливим і складним завданням для держави.  Багаторівневість і комплексність системи гарантій невтручання посадовців у політичний і виборчий процеси пояснюється неможливістю обмежитися лише формальними заборонами. Законодавчі заборони повинні бути поєднані з попередженням зловживань адміністративними ресурсами під час виборів, ефективним застосуванням санкцій та формуванням широкого суспільного несприйняття втручання владних суб’єктів у виборчий процес. Не тільки країни з нестабільними правовими режимами та практиками, а й розвинені демократичні держави знаходяться у постійному пошуку дієвих запобіжників від такого роду зловживань. Від успішності цих зусиль прямо залежить дотримання державою базових стандартів виборів, серед яких рівність можливостей кандидатів, вільне волевиявлення та конкурентність виборчого процесу, неупередженість виборчої адміністрації та інші.

Напередодні початку чергових виборів Президента України ОПОРА звертає увагу посадових осіб органів влади усіх рівнів на необхідність неухильного дотримання вимог чинного законодавства та міжнародних стандартів під час виборів. У Міжнародному кодексі поведінки державних посадових осіб, ухваленому Генеральною Асамблеєю ООН у 1996 році, вказується на особливість участі державних службовців у політичному процесі. Ця активність має здійснюватися відповідно до законів та адміністративних положень таким чином,  щоб не підірвати віру громадськості в неупереджене виконання ними своїх функцій і обов'язків. Державні посадові особи не мають право користуватися коштами, власністю, послугами або інформацією для здійснення діяльності, не пов’язаної з виконанням ними службових функцій. Документ Копенгагенської наради Конференції щодо людського виміру НБСЄ, у свою чергу, вимагає від держав-учасниць дотримуватися «чіткого розмежування між державою та політичними партіями, зокрема, що політичні партії не будуть зливатися з державою».

Міжнародні стандарти у сфері державної служби та виборів широко відображені у національному законодавстві. Відповідно до Закону України «Про державну службу» її принципом є недопущення впливу політичних поглядів на дії та рішення державного службовця, а також утримання від демонстрації свого ставлення до політичних партій, демонстрації власних політичних поглядів під час виконання посадових обов’язків. Стаття 10 цього Закону забороняє залучати, використовуючи своє службове становище, державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування, працівників бюджетної сфери, інших осіб до участі у передвиборній агітації, акціях та заходах, що організовуються політичними партіями.

Виборче законодавство встановлює цілу низку обмежень для посадових осіб органів влади усіх рівнів. Зокрема, рівність прав і умов участі у виборчому процесі забезпечується забороною втручання органів державної влади та органів місцевого самоврядування у виборчий процес. До проблематики рівності прав і умов участі у виборчому процесі належить і  неупереджене ставлення органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх службових та посадових осіб до кандидатів на пост Президента України.

Закон України “Про вибори Президента України” встановлює заборону на участь органів влади, їх посадових та службових осіб у передвиборній агітацій у робочий час (крім випадків, коли такою особою є кандидат на пост Президента). Кандидатам на пост Президента України, які займають посади в органах влади, не дозволено залучати для передвиборної агітації або використовувати для будь-якої роботи, пов'язаної з проведенням передвиборної агітації, підлеглих їм осіб, службовий транспорт, зв'язок, устаткування, приміщення, інші об'єкти та ресурси за місцем роботи. Їм заборонено також використовувати службові чи виробничі наради, збори колективу для проведення передвиборної агітації. До обмежень також відноситься заборона використання приміщень органів влади для проведення заходів передвиборної агітації, а також розміщення матеріалів агітаційних матеріалів та політичної реклами на будинках та у приміщення органів влади.

Дослідження ОПОРИ, проведені протягом попередніх електоральних циклів, вказують на те, що призначення партійних осіб на посади в місцеві органи державної влади і органи місцевого самоврядування або набуття такими особами партійного статусу в ході виконання своїх повноважень було звичною практикою. Із метою актуалізації важливості дотримання посадовими особами органів влади стандартів поведінки під час виборів, ОПОРА також зібрала та узагальнила інформацію про членство голів райдержадмінстрацій у політичних партіях.

259 з 382  голів РДА офіційно є позапартійними

Громадянська мережа ОПОРА дослідила партійність 444 голів районних державних адміністрацій, при чому вдалося отримати офіційну інформацію про  382 осіб (щодо 62 осіб інформацію поки не вдалося отримати).

259 з 382  голів РДА або майже 68% офіційно є позапартійними. Біля 32% або 123 з 382  голів РДА є членами політичних партій. Майже 88% або 108 з 123 голів РДА – членів партій належать до “Блоку Петра Порошенка “Солідарність”.

Infographics 19 11 2018 02

Членство у політичних партіях голів РДА

Усього РДА в областях (за винятком тимчасово окупованих територій)472
Кількість верифікованих голів РДА444
Кількість голів РДА,  інформація про  яких документально підтверджена382
Члени  партії “Блок Петра Порошенка “Солідарність”108
ВО “Батьківщина”5
Наш край1
Відродження1
Аграрна партія1
Інші партії7
Позапартійні259
Недоступна інформація62
% партійних від кількості голів РДА,  про яких доступна інформація32,20%
% голів РДА – членів “БПП” від кількості голів РДА, про яких доступна інформація28,27%
% посадовців-членів “БПП” від партійних голів РДА87,80%

Спостерігачі ОПОРИ встановили членство у партіях або позапартійність 258 перших заступників та 282 заступників голів РДА. Більше 74% або 192 перші заступники голів РДА є позапартійними, 18,22% або 47 перших заступників голів РДА є членами партії “Блок Петра Порошенка “Солідарність”.  З 289 верифікованих ОПОРОЮ заступників голів РДА 219 посадовців є позапартійними (майже 78%). Членами партії “Блок Петра Порошенка “Солідарність” є 43 з 289 заступників голів РДА або 15%.

Infographics 19 11 2018 01

Партійна приналежність перших заступників та заступників голів РДА за верифікованою кількістю посад (постійно оновлюється) 

ПартійністьПерший заступник голови райдержадміністрації (включаючи РДА у м. Київ)
% від кількості
верифікованих посад
Заступник голови райдержадміністрації (включаючи РДА у м. Київ)% від кількості верифікованих посад
Особа не є членом партії19274,42%21977,66%
“Блок Петра Порошенка “Солідарність”4718,22%4415,28%
ВО “Батьківщина”72,71%93,19%
Наш край10,39%00,00%
Партія “Відродження”20,78%00,00%
Інше партія00,00%00,00%
Аграрна партія31,16%00,00%
Радикальна партія Олега Ляшка20,78%31,06%
Громадянська позиція10,39%10,35%
УКРОП10,39%00,00%
Народний Рух України10,39%00,00%
ВО “Свобода”10,39%31,06%
Сила людей00,00%10,35%
Народний фронт00,00%20,71%
Усього верифікованих посад258282

На основі проведеного ОПОРОЮ в жовтні-листопаді 2018 року моніторингу можна констатувати, що формальний рівень політизації місцевих органів публічної адміністрації не є надвисоким, однак ризик використання посадовцями своїх повноважень в електоральних цілях залишається суттєвим.  

Кількісні показники офіційної залученості державних службовців до діяльності політичних партій не є всеохоплюючим висвітленням потенційних викликів для політично неупередженої діяльності органів влади. З одного боку, формально позапартійні чиновники можуть вдаватися до використання  офіційних повноважень в інтересах конкретного політичного суб’єкта. З іншого, ті чи інші посадові особи, які є членам партій, здатні продемонструвати високі стандарти професійної та політично неупередженої діяльності. Але, як засвідчує практика попередніх виборів, офіційне залучення посадових осіб до політичних партій є маркером “зони ризику” для стандартів державної служби та виборчого процесу.  

Системне спостереження за публічним позиціонуванням керівництва місцевих державних адміністрації і комунікація з ними через інструмент запитів на доступ до публічної інформації часто виявляли проблему приховування посадовцями факту своєї афілійованості з політичними силами.

В умовах дочасного розгортання передвиборчої агітації потенційними кандидатами в Президенти, публічна поведінка місцевих посадовців у ході виконання ними своїх повноважень все частіше контрастує з їх формально непартійним статусом і задекларованою ними ж позицією щодо дотримання принципу політичної неупередженості.

РЕКОМЕНДАЦІЇ

Кадрова політика стосовно керівників органів публічної адміністрації різних рівнів першочергово має бути націлена на посилення професіоналізму та забезпечення нейтральності державної служби.

Керівники місцевих державних адміністрацій та їх заступники повинні утримуватися від виконання невластивих їм політичних функцій у ході  безпосереднього виконання ними своїх повноважень в умовах як офіційного виборчого процесу, так і дочасної агітаційної кампанії.

Закликаємо політичні партії відмовитися від використання в передвиборчих цілях доступних їм важелів впливу на діяльність органів публічної адміністрації та їх керівництво.

Органи публічної адміністрації повинні проявити ініціативу у виробленні належних стандартів етичної поведінки посадовців в умовах виборчого процесу, а також взяття на себе посадовцями публічних зобов’язань щодо неприйнятності конкретних практик використання офіційного статусу чи повноважень в агітаційних цілях.

Шляхом законодавчого врегулювання необхідно окреслити сферу відповідальності та встановити чіткі відмінності між політично активними посадовими особами та державними службовцями.

© Громадянська мережа ОПОРА 2006-2018