Організація та проведення виборів за кордоном: участь і виклики

Зміст

Загальна методологія

Безпрецедентне переміщення громадян України за кордон унаслідок повномасштабної російської агресії актуалізувало проблеми забезпечення їхніх прав, зокрема виборчих. Нині важливо сформувати стратегії долучення українців до повоєнного відновлення, включати тих, хто перебуває за кордоном, до політичного та соціального життя України, підтримувати звʼязки з ними. Складовою такого процесу є спроможність держави організувати і провести вибори за кордоном, коли це питання буде актуалізоване, зокрема після припинення або скасування режиму воєнного стану. Тож уже зараз потрібно оцінити потенціал виборчої інфраструктури за кордоном, можливість організації виборчого процесу і налагодження комунікації держави з громадянами, які перебувають за її межами. 

Мета звіту — визначити виклики та сформувати підходи для забезпечення широкої політичної інклюзії громадян України під час організації та проведення виборів за кордоном, враховуючи сучасний контекст міграційної ситуації, що сформувалася внаслідок повномасштабної російської агресії проти України.

Загальні завдання документа:

• ідентифікувати ключові виклики для забезпечення широкої політичної інклюзії під час організації та проведення виборів за кордоном;
• визначити основні проблеми в організації та проведенні виборів у межах чинного законодавчого поля;
• зʼясувати загальні проблеми українців, які перебувають під тимчасовим захистом, щодо підтримки звʼязків із посольствами, консульськими установами, зокрема поширенням інформації про виборчий процес.

Звіт базується на статистичній інформації українського уряду й міжнародних організацій, дослідженнях потреб українців за кордоном, опитуванні представників посольських і консульських установ, а також інтервʼю з представниками організацій української діаспори. 

Дослідження проводилося за аналітичними напрацюваннями та на замовлення Громадянської мережі ОПОРА. Польову частину для ОПОРИ виконав Фонд «Демократичні ініціативи» ім. Ілька Кучеріва. Опитування відбувалось з 26 квітня по 24 липня 2023 року шляхом самозаповнення респондентами — представниками українських дипломатичних установ — опитувальника у гугл-формі. Загальний обсяг вибірки становить 48 осіб із 23 країн світу. 67% опитаних — чоловіки, середній вік — 44 роки. Вибірка репрезентує лише думку респондентів. Опитані відібрані як добровольці зі списку розсилки, проведеної Міністерством закордонних справ. Інтерв’ю тривали з 26 червня по 20 липня 2023 року. Загалом соціологи провели 21 інтерв’ю з громадянами України, які проживають у 14 країнах і мають досвід участі у виборах за кордоном. Частка жінок у вибірці становить 16 осіб, чоловіків — 5. 

Опитування й інтервʼю мали на меті визначити, як бачать процес організації виборів за межами України представники українських дипломатичних установ та українці за кордоном — враховуючи досвід попередніх виборчих кампаній, збільшення кількості виборців за кордоном, їхні потреби та проблеми. Інтервʼю визначили особливості поглядів громадян на ключові перешкоди для участі у виборчому процесі за кордоном.

Загальний контекст. Виклики в організації та проведенні виборів

Через повномасштабну війну чимало українців змушені шукати тимчасового захисту в країнах Європейського Союзу й інших державах. Цей статус визначений, із-поміж іншого, Імплементаційним Рішенням від 4 березня 2022 року до Директиви Ради 2001/55/ЄС від 20 липня 2001 року про мінімальні стандарти для надання тимчасового захисту в разі масового припливу переміщених осіб та про заходи, що сприяють збалансованості зусиль між державами-членами щодо прийому таких осіб і відповідальності за наслідки такого прийому.

Міжнародні організації й український уряд подають різні дані про кількість громадян України, які перебувають за кордоном. За інформацією УВКБ ООН, з 8 серпня 2023 року в світі зафіксовано 6 240 400 таких громадян. Ці дані динамічні й базуються на офіційній статистиці країн, де перебувають українці. Протягом 2022–2023 років кількість громадян, які звертаються до різних європейських країн щодо надання статусу тимчасового захисту, зростає. За даними ЄС, станом на серпень 2023 року більше 4 млн громадян України звернулися по набуття статусу тимчасового захисту. Як повідомляють агенції Європейського Союзу, серед 20 національностей, які отримали найбільше рішень першої інстанції щодо захисту в 2022 році, найвищий показник визнання мали сирійці — 93%. За ними йдуть українці (86%) та еритрейці (84%). 

Частина громадян України може перебувати за кордоном на загальних підставах — як туристи, за навчальними чи робочими візами, тобто поза дією інструментів міжнародно-правового захисту. Разом з тим, є випадки надання громадянам України статусу біженців.

До 24 лютого 2022 року за межами України перебувало, за різними оцінками, від 2 до 6 млн громадян України. В цілому, за даними МЗС, станом на 21 червня 2023 року за кордоном перебували 8 млн 177 тис. українців. Порівняно з даними на 1 лютого 2023 року, ця кількість зросла на майже 188 тис. осіб. Загалом більшість із них перебуває в країнах ЄС, зокрема в Польщі — 22% й Німеччині — 14,6%, а також США — 11%. Багато громадян України знайшли тимчасовий захист від російської повномасштабної агресії у Чехії — 7,9%, Італії — 5%, Канаді — 4,9%, Іспанії — 3,4% та Ізраїлі — 2,75%. Майже 63% українців, які перебувають за кордоном, повнолітні, 22% — діти до 18 років. Вік ще 15% осіб не уточнений. За даними МЗС, тільки 1 із 16 українців за кордоном стоїть на консульському обліку. Станом на 21 червня 2023 року таких громадян понад 493 тис., і 88% із них повнолітні. Врешті, за кордоном перебуває майже 20% наявного до 24 лютого 2022 року населення України. 

За результатами опитування УВКБ ООН, 90% вимушено переміщених українців за кордоном — це жінки й діти. 77% шукачів тимчасового захисту мають вищу чи спеціальну професійну освіту. Як констатує Агентство Європейського Союзу з питань надання притулку, у 2022 році інтеграційна політика ЄС була спрямована перш за все на людей з України, які потребують тимчасового захисту, зокрема сприяння їхній соціальній орієнтації, доступу до освіти, працевлаштування та охорони здоров'я, а також надання соціальних виплат. 

Українські громадяни за кордоном стикаються з соціально-економічними і психологічними викликами. За даними досліджень УВКБ ООН, майже третина шукачів тимчасового захисту з України наразі працевлаштовані, але більшість має посади, кваліфікаційні вимоги до яких нижчі порівняно з тими, які вони мали в Україні. При цьому серед частково зайнятих набагато більше саме жінок. Відсутність доступу до інформації про можливі джерела доходу, допомогу по догляду за дітьми та відповідну документацію на додачу до мовних бар’єрів та інших факторів посилюють ризики у сфері захисту біженців з України під час перебування в сусідніх державах. 

У звітах міжнародні організації констатують, що такі проблеми, як безробіття, неофіційне працевлаштування і гендерний розрив в оплаті праці існували в цих країнах ще до повномасштабного вторгнення Росії в Україну, а нині вони поглиблюють перешкоди для біженців у пошуку та збереженні безпечних джерел доходу. Це серйозно підвищує вразливість біженців з України, особливо жінок, до різноманітних негативних явищ — торгівлі людьми, трудової експлуатації, гендерно зумовленого насильства тощо. 

Отже, переважна частина українських громадян під дією тимчасового захисту обмежена в ресурсах і мобільності. Облаштування в нових країнах відбувається складно. Зокрема, попри високий рівень освіти, багато українців та українок не мають кваліфікованої роботи, не знають мови держави перебування, стикаються зі складнощами в підтвердженні кваліфікації, виховують неповнолітніх дітей, що не дозволяє працювати на повний робочий день, мають побутові проблеми та є обмеженими в ресурсах. 

Результати опитувань демонструють, що українські шукачі тимчасового захисту переважно хочуть зберігати звʼязки з Батьківщиною, отримувати інформацію про те, що тут відбувається, підтримувати соціальні процеси. Саме тому Україні необхідно сформувати комплексну політику забезпечення їхніх прав. Зокрема, йдеться про реалізацію політичних, виборчих прав цих людей відповідно до законодавства і міжнародних стандартів демократичних виборів — права вільно обирати (право голосу на виборах) та права бути обраним (ст. 6 п. 2. Виборчого Кодексу України (2019). Для шукачів тимчасового захисту окремої процедури для участі у виборах законодавство не передбачає — на них поширюються стандартні процедури голосування за кордоном. 

Попередній досвід (наприклад, чергові вибори Президента України та позачергові вибори до Верховної Ради в 2019 році) унаочнив виклики в проведенні виборів і можливості реалізації пасивного виборчого права, особливо технічні проблеми в організації цього процесу і брак виборчої інфраструктури. 

На обох виборах 2019 року в закордонному виборчому окрузі діяла 101 дільниця в 72 країнах світу. За даними ЦВК, під час повторного голосування (другого туру) на виборах Президента до списків виборців за кордоном входило 449 174 людини, а проголосували тільки 59 830 (тобто близько 13,32%). На позачергових виборах народних депутатів України у 2019 році в межах закордонного виборчого округу до списків виборців входило 450 680 людей, а взяли участь у голосуванні 32 764 (близько 7,27%). Як бачимо, взяли участь у виборах вкрай невелика частина громадян, які перебували за кордоном на час волевиявлення.

За результатами проведеного дослідження під час організації та проведення виборів у 2019 році в закордонному виборчому окрузі визначалася низка комплексних перешкод та викликів в організації голосування, зокрема:

• складність процедури включення до списків виборців за кордоном;
• недостатня кількість виборчих дільниць та незадовільна пропускна спроможність приміщень для голосування (черги, брак часу);
• брак інформації про процедуру участі у виборах та особливості голосування;
• складнощі, пов’язані з відвіданням приміщення для голосування закордонної виборчої дільниці (далека відстань від місця проживання, брак ресурсів на проїзд, логістичні проблеми);
• дефіцит довіри до органів української влади та небажання надавати їм інформацію про місце перебування за кордоном — певна кількість громадян не мали легальних підстав перебувати в інших країнах.

Через міграційну ситуацію, відсутність змін у виборчій інфраструктурі України за кордоном і незмінні законодавчі вимоги вищеперераховані виклики в разі актуалізації питання виборів за кордоном можуть стати ще серйознішими. Подекуди це може виявитися критичним для організації та проведення виборів за демократичними стандартами. Серед ризиків і перешкод можна виокремити:

• суттєве зростання кількості виборців, які хочуть взяти участь у виборах за кордоном;
• збільшення навантаження на посольські та консульські установи через зростання кількості громадян, які потребують консульських та інших послуг; 
• незмінна виборча інфраструктура (кількість та площа виборчих дільниць) у закордонному виборчому окрузі, брак кадрів і ресурсного забезпечення при збільшенні навантаження на персонал посольств та консульств; 
• складність процедури зміни виборчої адреси і внесення громадян до списків виборців; у певної кількості виборців може не бути документів; частина громадян України за кордоном мають виборчу адресу на тимчасово окупованих територіях чи в зоні бойових дій;
• дефіцит поінформованості громадян про порядок участі у виборах за кордоном; 
• потреба актуалізації даних Державного реєстру виборців, на діяльність якого нині впливає режим воєнного стану; 
• неврегульованість виборчої агітації за кордоном;
• відсутність ефективних законодавчих інструментів для оскарження порушень законодавства під час організації та проведення виборів за кордоном.

Зокрема, щодо кількості та площі виборчих дільниць, то чинна редакція ВК України не передбачає можливості відкриття приміщень для голосування навіть біля посольств чи консульств, а лише безпосередньо в них. Згідно з ч. 3 ст. 31 ВК України, закордонна виборча дільниця має приміщення для голосування у приміщенні закордонної дипломатичної установи України або у місці дислокації військової частини (формування) за межами України. Відповідно до ч. 2 ст. 31 ВК України, закордонні виборчі дільниці утворюються ЦВК при закордонних дипломатичних установах України та у військових частинах (формуваннях), дислокованих за межами України. 

Як свідчить опитування представників дипломатичних установ, вони очікують на зростання кількості громадян, які виявлять бажання взяти участь у виборах — навіть якщо ті перебуватимуть за межами України тривалий час. Наприклад, 62% респондентів вважають, що охочих взяти участь у виборах стане більше навіть тоді, коли воєнний стан діятиме ще 2 роки. 

Таблиця 1. Як, на Вашу думку, з урахуванням поточних міграційних тенденцій, може змінитися кількість громадян України, які захочуть проголосувати у країні перебування, якщо воєнний стан діятиме ще... (%; n=48).

Самі ж українські громадяни, які наразі проживають за кордоном, в інтерв’ю переважно прогнозували зростання кількості охочих проголосувати після закінчення режиму воєнного стану.

Якщо ці очікування виправдаються, збільшення кількості потенційних виборців стане надмірним навантаженням на інфраструктуру українських дипломатичних установ. Це навантаження буде набагато суттєвішим, ніж під час попереднього досвіду організації та проведення виборів.

Виклики в роботі посольств і консульств, навантаження на них: наявний стан 

Збільшення кількості громадян України за кордоном суттєво посилило навантаження на посольства та консульства. 85% опитаних представників дипломатичного корпусу вважають, що громадян, які звертаються за послугами до дипломатичних установ, після 24 лютого 2022 року стало значно більше. При цьому зазначимо, що кількість співробітників цих інституцій переважно не змінилася. Зростання навантаження на них ускладнює надання консульських послуг, що може викликати невдоволення, напруження та конфліктні ситуації.

Динаміка постановки громадян на консульський облік

Попри те, що громадян України за кордоном стало суттєво більше, далеко не всі вони подають заяви про взяття їх на консульський облік. Так, майже 42% опитаних представників дипломатичних установ погоджуються, що частка українців на консульському обліку після початку повномасштабної війни дещо зросла. Чверть респондентів вказали, що кількість осіб на консульському обліку не змінилася, а майже 15% дипломатів навіть відзначили сильне зменшення кількості таких громадян. Останній варіант обрали дипломати окремих консульств: в Італії, Іспанії, Малайзії, Польщі, США та Чехії. Водночас кількість громадян України в чи не всіх цих державах суттєво зросла.

В інтервʼю громадяни вказують, що їхнє небажання ставати на консульський облік повʼязане з такими факторами:

а) нерозуміння переваг консульського обліку;

б) сукупна вартість консульського обліку, яка враховує не тільки сам збір, а й витрати на проїзд до дипломатичної установи; 

в) черги в консульствах. 

Перешкоди для участі у виборах

Серед ключових перешкод, які можуть стати на заваді участі у виборах, в інтервʼю та опитуваннях громадяни та представники посольств та консульств оцінювали такі виклики і складнощі:

• логістичні (велика відстань до місця голосування, необхідна особиста присутність для уточнення списків виборців тощо);
• соціально-економічні (брак ресурсів, щоб доїхати до посольства чи консульства, зняти житло, забезпечити нагляд за неповнолітніми дітьми для подорожі на виборчу дільницю);
• організаційні (складність процедури включення до списку виборців);
• інформаційні (брак інформації про вибори за кордоном, порядок зміни виборчої адреси тощо).

Логістичні й соціально-економічні 

Основним викликом для участі громадян у виборах, який ідентифікують представники дипломатичних установ, є логістичний — тривалий проїзд до місця голосування. 31% респондентів оцінили цей фактор як такий, що стоїть на заваді виборчому процесу. 

Для більшості серйозною загрозою є й соціально-економічний чинник  — брак ресурсів на проїзд. 

Про логістичні й соціально-економічні перешкоди також часто згадували громадяни в інтерв’ю. Оскільки приміщення закордонних виборчих дільниць розташовані в посольствах і консульствах, навіть тим, хто проживає в невеликих країнах, інколи доводиться долати великі відстані, аби проголосувати. Нині ж чимало українців зі статусом тимчасового захисту в країнах ЄС отримали соціальне житло в населених пунктах, віддалених від міст, де працюють посольські й консульські установи. Проїзд до виборчих дільниць часто пов’язаний зі значними фінансовими витратами на міжміський громадський транспорт. Ба більше, оскільки подорож може бути тривалою, а черги до консульства — довгими, виникає потреба в оплаті проживання. Врешті, у зв’язку зі значними витратами неможливість проголосувати під час минулих виборів уже призводила до виникнення конфліктних ситуацій та упереджень. 

Деякі категорії громадян менш мобільні порівняно з іншими, і це створює для них додаткові перешкоди. Зокрема, респонденти вказували, що їм може бути складно отримати відпустку на роботі, а люди, які мають дітей, не можуть залишити їх або забезпечити нагляд за ними.

Організаційні

На думку представників дипломатичних установ, однією з найсуттєвіших перешкод для участі у виборах за кордоном є складність включення громадян до списку виборців. 
Згідно з чинним законодавством, громадяни, які не стоять на консульському обліку, не включаються до списку виборців і, як наслідок, не можуть реалізувати своє право голосу. Також не визначено жодних особливостей включення до виборчих списків громадян, які перебувають під тимчасовим захистом. Саме цю проблему слід розв’язати на законодавчому рівні перш за все. Водночас у робочих групах, які розробляють законодавство, обговорюють додаткові процедури, які сприятимуть реалізації виборчих прав громадян за кордоном — наприклад, активну реєстрацію виборців з розширеними можливостями для тимчасової зміни місця голосування й інші інструменти.

Додамо, що частина громадян України, які перебувають за кордоном, мають виборчу адресу в зоні бойових дій чи на тимчасово окупованих територіях, а деякі з них можуть не мати необхідних документів. Це створює виклики щодо верифікації їхніх даних для участі в голосуванні.

Крім того, представники дипломатичних установ вважають перешкодою великі черги на дільницях. Серйозних наслідків для якості виборчого процесу дипломати очікують і від нестачі дільниць та персоналу в день голосування. Всі ці фактори є взаємоповʼязаним комплексним викликом.

Інформаційні

Оцінки якості доступної інформації про виборчий процес діаметрально протилежні. В інтервʼю деякі громадяни України, які мешкають за кордоном, прямо заявили, що відчувають потребу в інформаційній кампанії щодо виборів та більшій взаємодії дипломатичних установ з громадянами.

Натомість абсолютна більшість опитаних дипломатів (85%) переконані, що громадянам, які перебувають за кордоном, не бракує інформації про виборчий процес. Респонденти, які вважають, що громадянам України не вистачає іінформації такого типу, працюють у дипломатичних установах Нідерландів, Латвії, Польщі, Туреччини і Німеччини. На думку більшості респондентів дипломатичного корпусу, брак інформації про процес виборів за кордоном не заважає проведенню виборів. Протилежну думку мають по одному респонденту з Італії, Іспанії, Нідерландів, Латвії, Португалії, Туреччини, Німеччини та два респонденти з Польщі.

Виклики в організації та проведенні виборів після припинення або скасування воєнного стану

Брак дільниць. Із цим викликом повʼязані неможливість частини виборців дістатися до приміщення для голосуванняі, черги, обмежена спроможність виборчих дільниць вмістити всіх охочих проголосувати.

Черги дипломати оцінюють як високий ризик в організації демократичного виборчого процесу, який може стати на заваді участі у виборах в день голосування для всіх, хто прагне це зробити. Це повʼязано з кількістю виборчої інфраструктури та персоналу.

Нестача персоналу виборчих комісій. Для успішної організації та проведення виборів виборчі комісії за кордоном потребують додаткового кадрового ресурсу і коштів. Про брак персоналу ДВК повідомляли і громадяни, що вже мали досвід участі у виборах за кордоном як члени виборчих комісій. 

Проблеми зі зміною виборчих адрес. На думку опитаних дипломатів, найсерйознішим викликом, який може виникнути в організації виборчого процесу за кордоном, є проблеми, пов’язані зі зміною виборчої адреси. 

Натомість опитані громадяни України, які проживали за кордоном ще до повномасштабного вторгнення, вбачають проблему в необхідності особистої присутності для звернення до виборчої комісії закордонної виборчої дільниці. Крім того, законодавство не передбачає можливості дистанційного ознайомитися зі списком виборців, що актуалізує логістичні проблеми громадян, які мешкають за кордоном. 

Згідно зі ст. 46 ВК України, дільнична виборча комісія закордонної виборчої дільниці наступного дня після отримання попереднього списку виборців надає його для загального ознайомлення у приміщенні дільничної виборчої комісії на паперовому носії. Виборець особисто може подати заяву про виправлення неправильностей у попередньому списку виборців на закордонній виборчій дільниці, до якої додаються необхідні документи (копії документів), до відповідної дільничної виборчої комісії не менш як за п’ять днів до дня голосування (за київським часом), що розглядається виборчою комісією протягом одного дня. Заява, подана після зазначеного строку, залишається без розгляду.

Складається враження, що опитані громадяни України повністю не знають механізмів включення до списків виборців через зміну виборчої адреси чи тимчасової зміни місця голосування без зміни виборчої адреси. Нині все це можна зробити дистанційно. Відповідно до ч. 3 ст. 8 Закону України "Про Державний реєстр виборців", відповідну заяву до органу ведення Реєстру можна подати в електронній форм, підписавши її кваліфікованим електронним цифровим підписом. Також заява повинна містити адресу електронної пошти, на яку виборцю можна буде надіслати повідомлення про результати її розгляду. 

Втім, варто зауважити, що під час попередніх загальнодержавних виборів 2019 року для включення до списків виборців через зміну виборчої адреси чи тимчасової зміни місця голосування справді потрібна була особиста присутність в органі ведення Державного реєстру виборців.

Незнання виборцями процедур. Дипломати вказують, що ризиком є незнання виборцями необхідних процедур, наприклад, на етапі підготовки виборів стосовно змін виборчої адреси.

Ускладнений доступ виборців до інформації. Найменшу загрозу дипломати вбачають в проблемі ускладненого доступу до інформації. Своєю чергою громадяни вказують, що потребують системної інформації про вибори, її покращення.

Навантаження на виборчу інфраструктуру в день голосування

Збільшення кількості тих, хто перебуває за кордоном, та їхніх потенційних намірів взяти участь у виборах призведе до суттєвого навантаження на виборчу інфраструктуру, її матеріально-технічний стан та спроможність забезпечувати ефективну діяльність. Проблема загострюється, якщо врахувати, що, за оцінкою майже половини опитаних дипломатів (46%), пропускна спроможність виборчої дільниці у посольстві чи консульстві у день виборів не перевищує 1000 осіб. Лише 8% респондентів оцінили пропускну спроможність приміщення для голосування у 2000 чи більше осіб. Такі дільниці припадають на окремі дипломатичні установи лише двох країн у вибірці — Італії та США. 

При цьому, доки кількість виборчих дільниць залишатиметься незмінною, а пропускна здатність їх приміщень дорівнюватиме кількості тих, хто зміг проголосувати протягом одного дня, буде актуальним і питання ефективного забезпечення виборчих прав громадян України, які перебувають за кордоном, 

Серед громадян України, які взяли участь в інтерв’ю, про нестачу приміщень для голосування або ж їх малий розмір згадували всі, незалежно від країни проживання чи минулого виборчого досвіду. Крім того, нестача виборчих дільниць, за словами респондентів, пов’язана з логістичними перешкодами.

За словами респондентів, які мають досвід участі у виборах за кордоном як члени комісії, спостерігачі або виборці, питання нестачі дільниць постало ще у 2014 році, коли різко зросла кількість охочих проголосувати. Тоді в деяких країнах виникли черги, але завдяки ефективній роботі виборчих комісій вони були недовгими. 

Потреба дипломатичних установ у ресурсах для організації та проведення виборів

Коли йдеться про ресурси, необхідні для успішної організації та проведення виборів, посольства і консульства найчастіше згадували про кадри для роботи у виборчих комісіях (зокрема в день голосування) та кошти для оплати такої роботи. 

Суттєвою проблемою в контексті формування виборчих комісій може бути й законодавче обмеження кількості працівників виборчої комісії: навіть у разі відкриття нових дільниць персоналу на них може все одно бракувати. Також можуть виникати проблеми з комплектуванням нових виборчих комісій. Постає питання й здатності компенсувати заробітну плату працівникам комісій на рівні країни перебування.

Проблеми нестачі персоналу й неможливості компенсувати заробітну плату додатковим членам виборчих комісій громадяни пропонували вирішувати через залучення волонтерів як членів виборчих комісій і спостерігачів.

Логістичні проблеми, пов’язані з проїздом до приміщень для голосування, на думку громадян, можна розв’язати шляхом організації колективного трансферу, а також компенсацією коштів на проїзд до дільниць вразливим категоріям населення — аби менш заможні українці, які проживають далеко від посольств та консульств, могли скористатися своїм виборчим правом. 

Якщо в українське законодавство внесуть зміни, які дозволять створювати додаткові приміщення для голосування поза межами дипустанов, це можна буде реалізувати через: 

• звернення до органів місцевого самоврядування країни, де відбувається голосування, щодо оренди приміщень;
• організації дільниць в українських почесних консульствах за кордоном;
• залучення неурядових організацій до пошуку приміщень.

Збільшення кількості виборчих дільниць за кордоном

Більшість опитаних працівників дипустанов погоджуються, що кількість закордонних виборчих дільниць у країнах, де вони наразі працюють, варто збільшити. Водночас українське законодавство (ст. 31 Виборчого кодексу) не передбачає інших місць для дільниці, ніж закордонна дипломатична установа.

Однак оцінки необхідної кількості дільниць сильно різняться — від 0 до 80 на країну. Найчастіше опитані пропонували формувати 5 виборчих дільниць на країну — так відповіли 8 респондентів. Трохи менш популярними були варіанти з 1, 3 та 10 виборчих дільниць — їх пропонували по 7 респондентів. 2 дільниці пропонувало 4 опитані, 4 та 8 дільниць — по 3 респонденти. 

Оцінка процедури уточнення списків виборців 

Оцінюючи процедури уточнення списків виборців і зміни виборчої адреси для громадян, більшість дипломатів погодилися, що вимозі доступності найбільше відповідають дистанційні формати.

Оскільки проїзд до дипломатичних установ вимагає ресурсів, деякі опитані громадяни воліли б, аби уточнення списку виборців та зміна виборчої адреси відбувалися онлайн. Цю опцію підтримували навіть ті, хто через недовіру негативно висловлювався з приводу дистанційного голосування. 

Менш доступними, на думку опитаних, є ознайомлення зі списками виборців у приміщенні виборчої дільниці, паперове подання заяви про зміну виборчої адреси чи тимчасову зміну місця голосування без зміни виборчої адреси. Ззначимо, що більш ніж чверть опитаних дипломатів вважають, що всі зазначені етапи бодай певною мірою доступні для громадян.

Як уже йшлося вище, нині змінити виборчу адресу чи тимчасово змінити місце голосування без зміни виборчої адреси можна дистанційно.

Громадяни, які були членами виборчих комісій за кордоном, вказували на такі недоліки процедур зміни виборчої адреси та уточнення списків виборців: 

• дублювання функцій між виборчою комісією та консульством; 
• складність формування списків виборців у зв’язку з перекладом та іншим стандартом запису адреси. 

Крім того, специфічні перешкоди можуть виникнути у виборців за кордоном у разі уточнення списку виборців в судовому порядку. За словами респондента, який був членом виборчої комісії, терміни, вказані у виборчому законодавстві, не достатні для виборів за кордоном, бо не враховують час на транспортування уточнених списків виборців. 

Канали донесення інформації

Доступ до інформації про вибори, її доступність, повнота, правдивість і плюральність є важливими елементами демократичних виборів. Інформування натомість є частиною підтримки звʼязків із громадянами України за кордоном. Хоча дипломати вважають, що інформації про виборчий процес за межами України достатньо, самі українці за кордоном обстоюють протилежну точку зору. 

Із запропонованих джерел опитані дипломати вважають найефективнішими для донесення громадянам інформації про порядок організації виборів та виборчі права такі джерела: 

• Telegram-канали органів влади, 
• офіційні сайти (посольства, ЦВК),
• інтернет-медіа; 
• соціальну рекламу у Facebook.

Дещо менш ефективними дипломати вважають Telegram-канали провідних українських медіа та соціальну рекламу в Instagram. Соціальна реклама в YouTube й TikTok, на думку представників посольств і консульств, має середню ефективність, а використання ЗМІ країни перебування скоріше неефективне. Втім, оцінка ефективності використання закордонних ЗМІ сильно розпорошена. 

Самі ж українці за кордоном найчастіше згадували такі джерела інформації:

• соціальні мережі, особливо Facebook, та месенджери (неформальні локальні спільноти, створені для допомоги в практичних питаннях);
• майданчики українських організацій та ініціатив (скажімо, українські доми);
• обмін інформацією під час масових заходів, подій на підтримку України — акцій протесту і волонтерських зборів; 
• церкви й церковні організації (найчастіше респонденти з різних країн згадували саме церкву як місце поширення інформації);
• українські ЗМІ (електронні версії).

Перебуваючи за кордоном, опитані громадяни України продовжували споживати переважно українські ЗМІ. Медіа країни перебування були менш популярними через незнання мови та загальну орієнтацію новоприбулих на новини про Україну. За офіційними сайтами посольств чи консульств слідкує невелика частина респондентів.

Альтернативні способи голосування 

Пошук способів мінімізації викликів в організації та проведенні виборів зачіпає й альтернативні способи голосування, яких наразі українське законодавство не передбачає

Під час опитування представникам дипломатичних установ та громадянам запропонували оцінити можливості використання електронного голосування, голосування в застосунку «Дія», збільшення кількості дільниць, голосування поштою, збільшення часу на голосування (до кількох днів) або поєднання різних способів. Деякі респонденти сподіваються, що альтернативні методи зможуть хоча б частково нівелювати негативний вплив викликів. 

Голосування в застосунку «Дія». Більшість опитаних дипломатів вважають найкориснішим варіантом використання застосунку «Дія». Деякі громадяни України в інтерв’ю теж позитивно відгукувалися про голосування в «Дії», однак ще частіше зазначали, що в багатьох їхніх співгромадян, які переїхали за кордон до повномасштабного вторгнення, цього додатка немає. 

Електронне голосування. Дипломати в цілому оцінюють електронне голосування як ефективне. Натомість серед громадян підтримка дистанційних, електронних методів голосування не така висока через недовіру до них. 

Відкриття додаткових виборчих дільниць. Дипломати не вважають, що відкриття додаткових виборчих дільниць допоможе усунути виклики в організації голосування, хоча цілком підтримують цей крок у своїх відповідях на відкриті питання. Така різниця може бути спричинена невпевненістю дипломатів у можливості відкрити нові виборчі дільниці за кордоном та забезпечити їх роботу. Натомість серед громадян саме створення додаткових виборчих дільниць найчастіше звучало під час інтерв’ю.

Поштове голосування. Найменш ефективним, на думку дипломатів, є поштове голосування. За можливість його використання висловлювалися українці, які перебувають в країнах, де пошта є традиційним засобом комунікації з органами влади і працює ефективно, зокрема США, Великій Британії й Німеччині. 

Збільшення кількості днів для голосування. Оцінка ефективності збільшення днів для голосування була серед диплломатів більш розпорошеною з переважанням у бік позитивного ставлення. Однак, на думку українців за кордоном, цей спосіб організації виборів за кордоном є найменш ефективним.

Загалом переважна більшість опитаних дипломатів позитивно оцінили застосування різних альтернативних методів голосування. Таку форму підтримували й українці за кордоном. Зокрема, на думку однієї з респонденток, поєднання електронного і традиційного формату голосування дасть змогу охопити якомога більше виборців. 

Водночас в інтервʼю громадяни висловлювали недовіру до електронних методів голосування загалом і до застосунку «Дія» зокрема. Трохи рідше вони згадували дистанційні форми волевиявлення. Це може свідчити, що електронне голосування може поставити під сумнів легітимність результатів виборів в очах громадян.

Загальні висновки

Гарантія можливості проголосувати на виборах є проявом інклюзивного ставлення держави до громадян за кордоном і важливою складовою реалізації їхніх прав відповідно до Конституції й законів України. Створення сприятливих умов для участі у виборах залучить цих громадян у повоєнне відновлення і соціально-політичне життя країни, сприятиме підтримці тісних звʼязків із ними.

Суттєве збільшення кількості українських громадян за кордоном та відсутність змін у виборчій інфраструктурі актуалізує виклики в організації та проведенні виборів, які вже існували в попередні роки. Прогнози свідчать, що взяти участь у голосуванні за кордоном захоче значно більше українців, причому тривалість часу, проведеного поза Україною, не зменшує цих бажань і настроїв. Виклики в організації виборів за кордоном повʼязані зі спроможністю інфраструктури, а також законодавчо обумовленими процедурами. Потребує вдосконалення й інформаційна та комунікаційна політика уряду і дипломатичних установ щодо підтримки звʼязків із громадянами України за кордоном.

Також слід актуалізувати дані Державного реєстру виборців і законодавчо розв’язати проблеми, пов'язані з включенням до списків виборців громадян України за кордоном, які не перебувають на консульському обліку, в тому числі тих, хто має статус тимчасового захисту. Наявні процедури, на думку респондентів, створюють логістичні перешкоди.

В рамках робочих груп із розробки законодавства обговорюють запровадження додаткових процедур, зокрема активну реєстрацію виборців з розширеними можливостями для тимчасової зміни місця голосування та інші інструменти.

Серед інших заходів варто приділити увагу проблемам, з якими можуть стикнутися маломобільні групи населення у виборчому процесі. Переважна більшість українських шукачів притулку — це жінки з неповнолітніми дітьми, пенсіонери, люди з інвалідністю, порушеннями слуху та зору, ті, хто перебуває на лікуванні та реабілітації через тимчасову втрату непрацездатності, зокрема й унаслідок бойових дій. Відповідно, актуальним завданням є забезпечення архітектурної доступності приміщень для голосування в дипломатичних установах, поширення інформації про вибори з урахуванням потреб людей із порушеннями слуху та зору.

Соціально-економічна ситуація, в якій перебувають українські громадяни зі статусом тимчасового захисту в країнах ЄС, також створюють перешкоди для участі у виборах. Так, серед них ключовими є логістичні (велика відстань до місця голосування, необхідна особиста присутність для уточнення списків виборців тощо); соціально-економічні (брак ресурсів, щоб доїхати до посольства чи консульства, зняти житло, забезпечити нагляд за неповнолітніми дітьми для подорожі на виборчу дільницю); організаційні (складність процедури включення до списку виборців); інформаційні (брак інформації про вибори за кордоном, порядок зміни виборчої адреси тощо).

За оцінками представників посольств і консульств, доступної для громадян інформації про вибори цілком достатньо, але з цими висновками не згодні самі українці. При цьому канали поширення інформації, які вони використовують, не збігаються із тими, які вважають ефективними представники дипломатичних установ. Наприклад, основними каналами комунікації громадяни вважають соціальні мережі, особливо Facebook, та месенджери (неформальні локальні спільноти, створені для допомоги у розв'язання практичних питань), майданчики ініціатив та установ, обмін інформацією під час масових заходів, великі події на підтримку України, церковні інституції, українські ЗМІ. Медіа країн перебування українці використовують мало через незнання мови. Своєю чергою представники посольств вказують на ефективність таких платформ, як Telegram-канали органів влади, офіційні сайти (посольства, ЦВК), інтернет-медіа; соціальну рекламу у Facebook. Крім того, в контексті організації виборів важливо забезпечити доступ до різнобічної, об’єктивної й неупередженої інформації, потрібної для здійснення усвідомленого вільного вибору, громадянам і громадянкам з інвалідністю, порушеннями зору та слуху.

Також дипломати вказують на організаційно-логістичні перешкоди — зокрема, брак приміщень для голосування і їх географічна віддаленість від місць компактного проживання українців, нестача персоналу для організації виборів і роботи у виборчих комісіях, що призводить до виникнення черг, а також складність процедури включення до списків виборців. Окремо варто вказати на включення до списків виборців громадян України, яким виповнилося 18 років уже під час перебування за кордоном. Певна частина з них має місцем реєстрації тимчасово окуповані території, тож необхідно буде створити інформаційні інструкції про порядок перевірки наявності себе в списках виборців для цієї категорії осіб.
В цілому більшість дипломатів оцінюють пропускну спроможність приміщень для голосування у посольстві чи консульстві в щонайбільше 1000 осіб (46%). Також більшість опитаних працівників дипломатичних установ погоджуються, що кількість закордонних виборчих дільниць слід збільшити. Втім. українське законодавство не дозволяє розташовувати приміщення для голосування за кордоном поза територією дипломатичної установи.

Водночас оцінка необхідної кількості закордонних виборчих дільниць (приміщень для голосування) серед респондентів сильно різниться — від 0 до 80 дільниць на країну. До того ж відкриття нових дільниць створить необхідність їх кадрового забезпечення і збільшить витрати на оплату роботи членів виборчих комісій. 

Опитані пропонували організовувати додаткові приміщення для голосування закордонних виборчих дільниць у почесних консульствах України за кордоном або орендувати приміщення в місцевих громад. Утім, ці рішення потребують додаткових матеріальниз ресурсів. 

Логістичні проблеми, пов’язані з віддаленістю місць для голосування, на думку опитаних громадян, можна розв’язати шляхом організації колективного трансферу або виділенням коштів для компенсації разливим категоріям громадян витрат на проїзд до виборчих дільниць. 

Уточнення списків виборців, зміна виборчої адреси, тимчасова зміна місця голосування без зміни виборчої адреси, на думку переважної більшості опитаних, має відбуватися дистанційно. Також досвід попередніх виборчих кампаній показує, що у виборців за кордоном виникають проблеми в разі необхідності уточнення списку виборців у судовому порядку.

Терміни, зазначені у законодавстві, не достатні для виборів у закордонному окрузі, оскільки не враховують час на передавання уточнених списків виборців. 

Наразі закони України не передбачають альтернативних способів голосування. Втім, опитані представники посольств позитивно висловлювалися щодо голосування у застосунку «Дія» або електронного голосування. Самі ж громадяни за кордоном загалом не підтримують такі рішення через недовіру до електронних додатків та ризики щодо збереження таємниці волевиявлення і захисту результатів вибору. Низько вони оцінили й можливість запровадження поштового голосування. На думку українців за кордоном, найменш ефективним способом подолання організації виборів за кордоном є продовження строку голосування, адже це радикально не розв’язує основних логістистичних проблем. Позитивно опитані висловилися про ефективність поєднання різних альтернативних методів або електронного та класичного способу голосування. 

Узагальнення, рекомендації та пропозиції

Інфраструктура виборів:

• розглянути можливість внесення змін до законодавства щодо відкриття додаткових виборчих дільниць за кордоном (наприклад, у приміщеннях почесних консульств України, “пересувних” консульств, приміщень, які перебувають у власності громад);
• передбачити достатнє ресурсне забезпечення виборчих комісій та органів їх адміністрування за кордоном, яке б гарантувало їх ефективну та системну роботу;
• забезпечити архітектурну доступність і безбар'єрність приміщень виборчих дільниць за кордоном та прилеглих територій для людей з інвалідністю та маломобільних груп населення;
• передбачати можливості систематичного та завчасного навчання членів виборчих комісій закордонних виборчих дільниць;
• політичним партіям вже на цьому етапі розпочати пошук потенційних членів виборчих комісій на закордонному окрузі, розглянути залучення до роботи виборчих комісій волонтерів, представників українських організацій громадянського суспільства та громадян із тимчасовим захистом, а також розширити законодавчі можливості щодо делегування працівників дипломатичних установ або інших осіб для доукомплектування виборчих комісій (крім керівних посад та у кількості, що не створюватиме загрози адміністративного впливу на діяльність комісії);
• розглянути компенсацію малозабезпеченим громадянам витрат на проїзд до місць голосування, організацію безкоштовного трансферу через залучення позаполітичної волонтерської допомоги, інституцій громадянського суспільства, організації української діаспори за кордоном.

Інформування та комунікація:

• запровадити постійний діалог органів влади з організаціями громадянського суспільства за кордоном для поширення інформації про виборчий процес;
• розглянути можливості розширення каналів донесення чіткої та правдивої інформації про організацію та проведення виборів, зокрема залучати до цього майданчики неурядових організацій, українських церковних громад за кордоном, канали в соціальних мережах, українські медіа;
• не пізніш ніж за 6 місяців до дня голосуваннястворити і використовувати спеціалізовані канали комунікації, поширювати інформацію про права громадян і виборчі процедури за кордоном на офіційних сайтах МЗС, посольств і консульств, ЦВК;
• не пізніш ніж за 6 місяців до дня голосування розпочати масштабну інформаційно-просвітницьку кампанію про процедуру участі, стандарти чесних та вільних виборів уточнення списків виборців за кордоном;
• розглянути можливість використання інформаційних повідомлень у застосунку «Дія» про виборчі процедури,співпрацювати з такою ж метою з українськими операторами мобільного зв’язку;
• розробити й поширювати в електронному вигляді інформацію про можливі логістичні маршрути до приміщень для голосування за кордоном і їхні точні адреси не пізніше ніж за 1 місяць до дня голосування;
• розробити інформаційні продукти про виборчі права й покрокові інструкції для осіб з інвалідністю відповідно до засад інформаційної доступності. Ч. 1 ст. 47 ВК України гарантує виборцям, у тому числі з порушеннями зору та слуху, можливість доступу до різнобічної, об’єктивної та неупередженої інформації, потрібної для здійснення усвідомленого вільного вибору. З метою забезпечення доступу до неї особам з порушенням зору та слуху така інформація може надаватися з використанням доступних форматів у порядку та обсягу, визначених Центральною виборчою комісією;
• розробити й поширювати чіткі інструкції для громадян України, яким виповнилося чи виповниться 18 років уже під час перебування за кордоном. Для них відповідне голосування буде першим виборчим досвідом, також багато з них мають зареєстроване місце проживання у зоні бойових дій або на тимчасово окупованих територіях.

Зміна виборчої адреси, уточнення списків виборців:

• розглянути можливість запуску електронного підтвердження наявності громадян у списку виборців, якщо вони подали всі необхідні документи для зміни виборчої адреси;
• запровадити інструменти електронної реєстрації виборців за кордоном з розширеними можливостями для тимчасової зміни їхнього місця голосування;
• розглянути можливість уточнення списків виборців за допомогою електронних сервісів.

Удосконалення процедур голосування:

• розглянути можливості удосконалення порядку голосування  аби забезпечити право голосу для якомога більшої кількості виборців — створити додаткові виборчі дільниці, підвищити кадрову спроможність виборчих комісій та збільшити часові проміжки, в які виборці можуть голосувати, а у разі недостатності цього розглянути можливість запровадження голосування протягом кількох днів;
• з урахуванням інтересу респондентів до дистанційних форм голосування (електронне, поштове) проводити просвітницьку кампанію щодо ризиків їх запровадження на перших післявоєнних виборах.

Це дослідження проведено в межах проєкту “Громадянське суспільство для післявоєнного відновлення України та готовності до ЄС”, який реалізується за фінансової підтримки Європейського Союзу. Його вміст є винятковою відповідальністю Громадянської мережі ОПОРА і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу.