Звіт за підсумками аналізу роботи стабільності партійних структур у Львівській міській раді

З огляду чергових місцевих виборів, які мають відбутися у жовтні 2020 року, представниками ОПОРИ проведено дослідження місцевих рад. Зокрема проаналізовано роботу стабільності партійних структур у Львівській міські раді.

Резюме

За підсумками місцевих виборів 2015 року до Львівської міської ради потрапило сім політичних партій, які створили сім депутатських фракцій. Усі вони без жодних змін до сьогоднішнього дня працюють у раді сьомого скликання.

Протягом роботи сьомого скликання Львівської міської ради жодного з депутатів не було відкликано за народною ініціативою чи замінено рішенням партії. Єдиною суттєвою і винятковою зміною у складі депутатського корпусу було добровільне складання депутатських повноважень представником фракції Об’єднання «Самопоміч» Назаром Бачишином, який у грудні 2016 року написав заяву за власним бажанням, оскільки підприємство, де він працює директором, розширило виробництво.

Особливістю міської ради сьомого скликання є стабільна структура депутатського корпусу, в якому з першої сесії окреслилась конфігурація більшості у складі трьох фракцій, які стабільно працювали протягом усього поточного скликання. Її основу становить партія міського голови Львова Андрія Садового Об’єднання «Самопоміч», яка налічує 24 з 64 депутатів у Львівській міській раді. Найбільш лояльною до неї є фракція «Громадянська позиція» чисельністю 8 депутатів. Третьою її постійною учасницею є фракція партії «Блоку Петра Порошенка «Солідарність», яка налічує 10 депутатів.

Сформований ще у грудні 2015 року тандем між міським головою Андрієм Садовим і секретарем ради Анатолієм Забарилом успішно, без конфліктів і незмінно керує роботою депутатського корпусу Львівської міської ради протягом усього сьомого скликання. За цей час у міській раді жодного разу не розглядали питання про висловлення недовіри або відставки Андрія Садового чи Анатолія Забарила.

Фракції партії ВО «Свобод» та Української Галицької Партії формують умовну опозицію у міській раді. Проте кожна з них працює сама по собі й вони не координують своєї діяльності. Інші дві політичні сили – «Громадський рух «Народний контроль» і «Українське об’єднання патріотів – УКРОП» не відносяться ні до більшості, ні до опозиції. Хоча вони час від часу критикують Андрія Садового, проте часто голосують одностайно з мерською більшістю, що показують результати сумісності голосувань фракцій.

Результати місцевих виборів

Місцеві вибори 2015 року стали тріумфом чинного міського голови Львова Андрія Садового та його політичної сили Об’єднання «Самопоміч», яка вперше брала участь у виборах до Львівської міської ради. Зробивши висновки після досвіду роботи без власної більшості у раді 6-го скликання у 2010-2015 роках Садовий створив харизматичний політичний проект, який завдяки популярності свого лідера зумів спершу потрапити у 2014 році до Верховної Ради, а через рік – до Львівської міської ради. 

У жовтні 2015 року Андрій Садовий втретє поспіль успішно балотувався на посаду міського голови Львова. В конкуренції одинадцяти кандидатів він мав можливість перемогти вже у першому турі, проте для цього йому не вистачило 0,8% голосів. Із результатом 49,16% (141 255 голосів) він разом із Русланом Кошулинським, результат якого становив 12,25% (35 200 голосів), вийшов до другого туру голосування. За підсумками повторного голосування Андрій Садовий переміг представника ВО «Свобода» з результатом 61,1% проти 36,9% голосів.

Таблиця 1. Фракційна структура міської ради за підсумками виборів 2015 р.

Водночас за підсумками місцевих виборів 2015 року до складу Львівської міської ради потрапило сім політичних партій. З-поміж 17 політичних сил, які зареєстрували у міській територіальній виборчій комісії списки кандидатів у депутати, вони зуміли подолати 5% бар’єр. Найкращий результат показала партія Об’єднання «Самопоміч», яка більше як удвічі випередила найближчого конкурента «Блок Петра Порошенка «Солідарність», що у подальшому дозволило переобраному міському голові сформувати власну більшість у міській раді. ВО «Свобода», яка під час попереднього скликання мала однопартійну більшість, фінішувала з третім результатом, який був у п’ять разів гіршим, ніж у підсумку виборів 2010 року. Через це «свободівці» у подальшому не зуміли сформувати сильну опозицію для міського голови на зразок тієї, яку вони мали під час попереднього скликання. Далі з незначним відставанням були партії «Громадянська позиція» і «Громадський рух «Народний контроль». Замкнули число переможців місцевих виборів ще одні дебютанти - партії «Українське об’єднання патріотів – УКРОП» і Українська Галицька Партія. Першою непрохідною стала партія ВО «Батьківщина», якій буквально не вистачило дробових залишків, а саме 0,33%, для потрапляння до Львівської міської ради.

Депутатські фракції, групи і Назар Бачишин

Таким чином на початку роботи Львівської міської ради VII скликання було створено 7 фракцій, які розподілили між собою 64 депутатські мандати. Станом на 1 квітня 2020 року кількісний склад і фракційна структура депутатського корпусу не зазнали жодних змін, та протягом п’яти років стабільно працювали без конфліктів. Чого для порівняння не можна сказати про діяльність Львівської обласної ради, де саморозпустилася одна фракція, вісім депутатів вийшли зі складу фракцій, а конфігурація більшості змінювалася двічі внаслідок міжпартійних конфліктів.

Хоча кількість і чисельність фракцій у міській раді не змінювалися, проте паралельно з ними були створені дві депутатські групи. Обидві об’єднують депутатів із різних фракцій для координації своїх зусиль для вирішення важливих для них питань. Перша з них це міжфракційна депутатська група Шевченківського району, яка налічує 8 обранців з п’яти фракцій, що були обрані у виборчих округах у межах цього району Львова, і друга - міжфракційна депутатська група з питань учасників АТО та членів їх сімей, котра налічує 7 обранців з чотирьох фракцій. На відміну від Львівської обласної ради, де депутатська група «Незалежні», що об’єднує позафракційних депутатів по суті виконує функцію депутатської фракції, обидві міжфракційні групи у міській раді не підміняють собою депутатських фракцій, а допомагають обранцям координувати свою роботу.

Протягом роботи Львівської міської ради 7-го скликання жодного депутата не було відкликано за народною ініціативою чи замінено рішенням партії. Єдиною суттєвою і винятковою зміною у складі депутатського корпусу було добровільне складання депутатських повноважень представником фракції Об’єднання «Самопоміч» Назаром Бачишином, який був головою постійної комісії фінансів та планування бюджету. 26 грудня 2016 року на сесії Львівської міської ради 40 депутатів проголосували за ухвалу №1456 про дострокове припинення його повноважень. 19 грудня він написав заяву про бажання скласти повноважень депутата міськради за власним бажанням і це рішення пов'язане із розширенням підприємства «ХРТ Текстиль», де він працює директором, а також у зв’язку з відкриттям нових виробничих потужностей. Натомість депутатом став наступний у внутрішньо партійному рейтингу за результатами місцевих виборів 2015 року кандидат за списком Об’єднання «Самопоміч» Олег Береза, який зберігає мандат до сьогодні.

Формування стабільної більшості в раді

На відміну від Верховної Ради, де наявність коаліції визначена Конституцією, про більшість у місцевих радах можна говорити з певною долею умовності, оскільки її наявність обумовлюється лише сукупними результатами голосування фракцій за рішення. Незважаючи на політичні заяви, які озвучують представники різних фракцій, саме результати суміжних голосувань можуть вказувати на постійну чи ситуативну співпрацю або протистояння між ними.

Вперше конфігурація більшості у Львівській міській раді окреслилася ще на початку поточного скликання – 1 грудня 2015 року. У цей день, під час першого засідання сесії Львівської міської ради, депутати проголосували за створення фракцій і обрали секретаря ради. Проте спершу цьому голосуванню передували цікаві політичні переговори, коли усі шість фракцій об’єднались проти найбільшої фракції Об’єднання «Самопоміч», щоб не допустити призначення на цю посаду однопартійця Андрія Садового. Їхньою єдиною умовою для міського голови було ведення переговорів для пошуку кандидатури з будь-якою фракцією, крім власної. Таким чином, у результаті політичних домовленостей на посаду секретаря Львівської міської ради було узгоджено кандидатуру першого номера виборчого списку партії «Громадянська позиція» Анатолія Забарила. За його  кандидатуру проголосувало 40 міських обранців, проти – 13, утрималось – 7. Загалом у голосуванні взяло участь 60 депутатів. У відповідності до статті 66 Регламенту обрання відбулося шляхом таємного голосування.

«Громадянська позиція» і Анатолій Забарило

До слова, Анатолій Забарило був єдиним кандидатом, який претендував на посаду секретаря і був запропонований міським головою для голосування. Після свого обрання він формально вийшов зі складу фракції партії «Громадянська позиція», щоб бути рівновіддаленим від усіх депутатських фракцій у раді.

Окреслена вже у перший місяць роботи ради конфігурація більшості у майбутньому координувала свою діяльність протягом усього поточного скликання. Її основу становить партія Андрія Садового «Об’єднання «Самопоміч», яка налічує 24 з 64 депутатів у Львівській міській раді. Найбільш лояльною до неї є фракція «Громадянська позиція» чисельністю 7 депутатів, представником якої також є й Анатолій Забарило. Сформований таким чином тандем між міським головою і секретарем ради успішно, без конфліктів і незмінно керує роботою депутатського корпусу міської ради протягом усього сьомого скликання. За цей час у Львівській міській раді жодного разу не розглядали питання про висловлення недовіри або відставки Андрія Садового чи Анатолія Забарила.

Третім постійним учасником умовної більшості є фракція партії «Блоку Петра Порошенка «Солідарність», яка налічує 10 депутатів. Сумарно ці три фракції контролюють 42 з 64 мандатів у Львівській міській раді, що дає мерській більшості великий запас міцності. Це не означає, що партнери Об’єднання «Самопоміч» безапеляційно завжди одностайні з позицією міського голови. Адже неодноразово траплялися голосування для яких не завжди можна було знайти необхідну кількість голосів. Проте йдеться про одиничні, часто резонансі або конфліктні питання, які ділили сесійну залу. У такому разі Андрій Садовий, перш за все, міг розраховувати на підтримку «Громадянської позиції», і менше на «БПП «Солідарність».

Об’єднання «Самопоміч» і «БПП «Солідарність»

Сформована конфігурація більшості у Львівській міській раді співпадає з першим складом більшості у Львівській обласній раді, який проіснував з 19 листопада 2015 року до 5 квітня 2017 року. Єдиною суттєвою відмінністю між ними був той факт, що у міській раді основною була фракція Об’єднання «Самопоміч», тоді як в обласній раді – «БПП «Солідарність». При цьому в обох випадках фракція партії «Громадянська позиція» отримала «золоту акцію», оскільки незважаючи на нижчу представленість у раді, давала можливість партіям влади контролювати більшість голосів у своїх радах. Натомість представники цієї фракції зуміли отримати керівні посад: у Львівській міській раді посаду секретаря ради, яку Анатолій Забарило незмінно обіймає до сьогодні, а у Львівській обласній раді – першого заступника голови, яку Володимир Гірняк обіймав до 2 жовтня 2019 року, коли через конфлікт з головою обласної ради Олександром Ганущиним його повноваження були достроково припинені, а «Громадянська позиція» перейшла в опозицію.

Таке двовладдя «БПП «Солідарність» і Об’єднання «Самопоміч» на Львівщині зберігалося півтора роки допоки через наростаюче протистояння між, з одного боку, колишнім президентом Петром Порошенком і головою Львівської обласної державної адміністрації Олегом Синюткою, а з іншого боку, міським головою Львова Андрієм Садовим, не призвело до розколу між ними у Верховній Раді та Львівській обласній раді. Кожна з партій пішла своїм шляхом: «БПП «Солідарність» до парламентських виборів 2019 року залишалися партією влади, тоді як Об’єднання «Самопоміч» перейшла в опозицію. Лише у Львівській міській раді усе залишилось без змін.

На відміну від всеукраїнського та обласного рівнів, міські фракції Об’єднання «Самопоміч» та «БПП «Солідарність» до сьогодні підтримують робочі конструктивні відносини. Попри епізодичні розбіжності між ними, обидві фракції залишаються частиною умовної більшості у міській раді.

Таблиця 2. Структура більшості та опозиції в міській раді

Опозиція

До опозиції у Львівській міській раді можна віднести фракції партії ВО «Свобода» та Української Галицької Партії. Проте кожна з них працює сама по собі й вони не координують своєї діяльності. Для «свободівців» опонування міському голові і його фракції є частиною давнього протистояння, яке бере свій початок ще з 2010 року, коли фракція ВО «Свобода» налічувала 55 з 90 депутатів міської ради 6-го скликання (до внесення змін до Закону «Про місцеві вибори» чисельний склад Львівської міської ради був більшим). Тоді Андрій Садовий не мав власної фракції й не зумів домовитись із однопартійною більшістю «свободівців», що призвело до конфронтації між міським головою та міською радою, що часто паралізувало роботу Львівської міської ради. У поточному скликанні ВО «Свобода» надалі займає опозиційну щодо Андрія Садового позицію, проте за наявності лише 8 депутатів (13% складу депутатського корпусу) фракція не має можливості ефективно протистояти міському голові та його більшості.

Українська Галицька Партія є найменшою фракцією у Львівській міській раді й налічує лише чотири депутати. Це нова політична сила, з'явилася за рік до місцевих виборів 2015 року і для неї це був перший та відносно успішний досвід участі у виборах. Партії закидали підозри у пропагуванні галицького сепаратизму, а також звинувачували в тому, що вона є технічним політичним проектом Андрія Садового. У той самий час фракція Української Галицької Партії в міській раді протягом усього поточного скликання була однією з найбільш різких критиків діяльності Львівської міської ради і міського голови. Особливо в питаннях, які стосувалися нерухомості, охорони історичного середовища, поводження з твердими побутовими відходами, менеджменту і роботи виконавчих органів міської ради.

Не можна віднести до умовної більшості чи умовної опозиції фракції партій «Громадський рух «Народний контроль» (6 депутатів) і «Українське об’єднання патріотів – УКРОП» (5 депутатів). Вони часто критикують міського голову, проте не рідко голосують разом із більшістю. Обидві політичні сили є молодими і для них участь у місцевих виборах 2015 року була першим і успішним досвідом, оскільки їм вдалося потрапити як до міської, так і до обласної рад. За винятком одного епізоду, коли представник фракції «Громадський рух «Народний контроль» Андрій Білоус обіймав посаду першого заступника голови Львівської обласної ради у період 2017-2019 років, обидві партії тримались осторонь прямої співпраці з більшістю, а надавали перевагу епізодичній, а іноді гострій, критиці партії влади. Зокрема під час так званої справи «афери століття», будівництва сміттєпереробного заводу тощо. Проте часто і ситуативно фракції «Громадський рух «Народний контроль» і УКРОП голосують одностайно з мерською більшістю, що показують результати сумісності голосувань фракцій.

Сумісність голосувань у раді

Для моніторингу сумісності фракційного голосування нами було використано відкриту базу даних сервісу «Вони голосують для тебе – Львівська міська рада» (lviv.rada4you.org), який у 2017 році запустила Громадянська мережа ОПОРА. Згідно з методологією обчислень, підтриманим фракцією голосуванням є голосування, в ході якого не менше як половина плюс один депутат її складу віддали свої голоси «за». За допомогою цього ресурсу можна опрацювати і візуалізувати динаміку голосувань львівських депутатів впродовж усього скликання.

Результати аналізу показують, що більшість у Львівській міській раді успішно працює завдяки стабільній взаємодії трьох фракцій між собою. Сумісність голосування депутатів фракції «Громадянська позиція» з показником 68% і «Блоку Петра Порошенка «Солідарність» з показником 66% найбільш близьке до голосування з найбільшою фракцією Об’єднання «Самопоміч». Крім цього обидві ці партії також мають аналогічно високий показник сумісності голосування поміж собою – 67%. Загальна чисельна перевага цієї частини депутатського корпусу (42 із 64 депутатів) за умови стабільно схожих позицій забезпечує успішний розгляд більшості питань порядку денного.

Таблиця 3. Показник суміжності голосування Об’єднання «Самопоміч» з іншими фракціями

На рівні 56% і 52% коливається загальний показник сумісності голосувань Об’єднання «Самопоміч» із депутатами фракцій «Громадський рух «Народний контроль» і УКРОП відповідно. Крім цього у таблиці 4 можна побачити, що тенденція посередньої сумісності голосувань фракцій «Громадський рух «Народний контроль» і УКРОП також зберігається по відношенню до усього складу більшості – у межах 59-48%.

Показник сумісності голосувань цих двох фракцій між собою за весь період роботи ради сьомого скликання складає 48%, що радше свідчить про подібність моделей поведінки фракцій у сесійній залі, ніж про усталену постійну опозиційну стратегію двох сил. При цьому, очевидно, що попри періодичну критику більшості, голосування депутатів фракції «Громадський рух «Народний контроль» на 59%, а УКРОПу на 55% сумісне із голосуванням «Громадянської позиції» і на 56% та 52% відповідно - з голосуванням Об’єднанням «Самопоміч». Через це можна зробити висновок, що гнучка й ситуативна модель поведінки обох цих партій ближча до позиції умовної більшості, аніж до опозиції.

Таблиця 4. Показник сумісності голосувань фракцій у міській раді

Натомість показники голосування депутатів фракцій ВО «Свобода» і Української Галицької Партії протиставляються не лише більшості у складі Об’єднання «Самопоміч», «Громадянська позиція» та «БПП «Солідарність», але також іншим політичним силам, а особливо це помітно у співставленні їх між собою. Показник сумісності голосувань ВО «Свобода» з іншими фракціями коливається у межах 37-32%, тоді як Української Галицької Партії ще нижче – у межах 21-18%. Водночас сумісність голосувань між ними обома є найнижчою у міській раді – лише 12%. Такі низькі показники сумісності голосування з усіма іншими фракціями Львівської міської ради емпірично підтверджують факт перебування обох фракцій в опозиції до усього депутатського корпусу, але при цьому відсутність координації своєї діяльності.

Згідно з даними, які містяться на ресурсі «Вони голосуються для тебе», станом на 1 березня 2020 року у Львівській міській раді сьомого скликання загалом відбулося 9 087 голосувань. Спостереження демонструють, що незважаючи на те чи фракції є частиною умовної більшості, чи знаходяться в опозиції, в усіх фракцій Львівської міської ради найвищі показники сумісності голосувань з фракцією «Громадянська позиція», а вже після неї - з «БПП «Солідарність» та Об’єднанням «Самопоміч».

Водночас слід пам’ятати також і про те, що зазвичай переважну більшість питань (80-85%) порядку денного пленарних засідань ради складають дрібні питання дозвільного характеру (затвердження проектів землеустрою, передача/продовження оренди, розробка технічної документації тощо). Саме вони, здебільшого, і становлять «спільний знаменник» у голосуваннях різних фракцій. У той же час резонансі питання, що мають безпосередній вплив на політичний, економічний, соціальний, культурний розвиток міста нерідко стають предметом дискусій. Поєднуючи пов’язані між собою проєкти рішень у тематичні блоки – «політики», за допомогою вже згаданого вище ресурсу можна також проаналізувати позицію як окремих депутатів, так і депутатських фракцій.