8 жовтня народні депутати 261 голосами обрали новим Головою Верховної Ради України Руслана Стефанчука. У своїй промові Руслан Стефанчук зазначив, що його пріоритетом на посаді голови парламенту буде підвищення якості законодавства, бо законотворчість - це одна з ключових функцій парламенту. Серед своїх досягнень Руслан Стефанчук також відмітив те, що за його ініціативи український парламент вперше системно підійшов до планування законопроєктної роботи та ухвалив План законопроєктної роботи Верховної Ради на 2020-й, а згодом на 2021 рік. Цей документ не безпідставно можна назвати “планом Стефанчука”, з огляду на те, як наполегливо колишній перший віцеспікер опікувався ним, популяризував та  просував.  

У вересні, напередодні старту нового політичного сезону, на одній з Погоджувальних рад депутатських фракцій тоді ще віцеспікер Руслан Стефанчук закликав парламент проаналізувати стан виконання Плану на 2021 рік для того, аби з'ясувати, що вдалося зробити, а що ні. Підтримуючі ці наміри, аналітики ОПОРИ вже проаналізували цей документ та підготували свої висновки щодо стану його виконання.

Згідно з даними ОПОРИ, станом на вересень 2021 року План виконаний майже наполовину. В парламенті було зареєстровано 156 із 376 законопроєктів, які містить цей документ. Це свідчить, що План законопроєктних робіт Верховної Ради - це не просто декларативний документ, а інструмент, який використовується для планування законопроєктної роботи. Проте невисокими у порівнянні з кількістю зареєстрованих законопроєктів залишаються показники їх ухвалення - лише 21 законопроєкт. Хоча ця ситуація ще може покращитися до кінця року, коли частина включених в План законопроєктів потрапить на розгляд до парламенту. Але навіть за найбільш оптимістичного сценарію для успішної реалізації Плану, парламенту доведеться знову увімкнути турборежим.  

Загалом з обранням на посаду спікера Руслана Стефанчука, який є одним з ініціаторів розробки Плану, очікується, що планування законопроєктної роботи може стати більш дієвим. Разом із тим остаточно дати оцінку стану виконання Плану можна буде у січні 2022 року. Народні депутати та Уряд мають ще 4 місяці, щоб покращити свої показники і не розчарувати нового спікера.

Реформа парламенту і планування законопроєктної роботи

У 2016 році Місією Європарламенту з оцінки потреб під головуванням Пета Кокса було підготовлено Дорожню карту щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України. Цей документ був розроблений для парламенту попереднього скликання та містив ряд рекомендацій, як підвищити якість законотворчого процесу в Верховній Раді. Незважаючи на те, що окремі рекомендації, хоч не охоче, але таки були тоді виконані, більшість із них залишаються актуальними і для 9 скликання парламенту.

Наприклад, запровадження планування законопроєктної роботи Верховної Ради та посилення координації процесу підготовки законопроєктів між Урядом, Президентом на народними депутатами. На думку авторів Дорожньої карти, ці та ряд інших рекомендацій сприяють покращенню якості поданих законопроєктів та зменшенню кількості законопроєктів, що реєструються в парламенті. Це, у свою чергу, розвантажить парламентські комітети для того, щоб вони могли більш якісно працювати над розглядом законопроєктів та підготовкою поправок до них. 

В українському парламенті щороку реєструється більше 1 тисячі проєктів законів. За час роботи Верховної Ради 8 скликання (2015-2019 роки) було зареєстровано 7704 проєкти законів. За трохи більше як за два роки Верховної Ради 9 скликання, станом на початок жовтня 2021 року, в парламенті вже було зареєстровано 4110 законопроєктів. У першому випадку рівень ухвалення законопроєктів становив 12%, у другому - 13%. Найактивніше своїм правом законодавчої ініціативи користуються народні депутати. У попередньому скликанні вони подали 6442 законопроєкти, у поточному - 3450. У двох випадках це 84% від загальної кількості поданих законопроєктів. Що стосується пропускної спроможності, то Верховна Рада України може протягом скликання розглянути лише трохи більше 20% законопроєктів із числа тих, які реєструються в парламенті. 

Що таке План законопроєктної роботи  

Вперше План законопроєктних робіт Верховної Ради був ухвалений в 2020 році. В червні депутати ухвалили План на 2020 рік, який містив 878 законопроєктів та був розрахований для виконання у другій половині року. Проте, звіту про виконання Плану оприлюднено так і не було. 

У жовтні 2020 року депутати ухвалили закон №1042-1, яким внесли зміни до Регламенту та запровадили планування законотворчої діяльності парламенту. Головна мета закону - підвищення ефективності роботи Верховної Ради України через запровадження практики планування власної законопроєктної роботи та її координації з законопроєктною роботою Уряду. 

Згідно із цим Законом щорічно на початку чергової сесії, яка починається першого вівторка лютого, Верховна Рада має затверджувати план законопроєктної роботи. У свою чергу, Комітети до 31 грудня року, що передує поточному, мають подати свої пропозиції щодо питань, які потребують законодавчого врегулювання. Ці пропозиції мають бути подані з урахуванням Програми діяльності та орієнтовного плану законопроєктних робіт Кабміну. 

Комітети у січні кожного року мають подати до Верховної Ради письмовий звіт про стан виконання плану законопроєктної роботи Верховної Ради за попередній рік.

У січні 2021 року на Youtube каналі Секретаріату Першого віцеспікера Верховної Ради України було оприлюднено відео, де Руслан Стефанчук розповів, які законопроєкти були включені до Плану. Серед ініціатив, які він назвав: скорочення кількості нардепів з 450 до 300 осіб; ухвалення законів про всеукраїнський та місцевий референдум; реінтеграція тимчасово окупованих територій; ухвалення євроінтеграційного пакету законів тощо. 

2 лютого 2021 року парламент своєю постановою ухвалив “План законопроєктної роботи Верховної Ради України на 2021 рік”. “За” проголосувало 256 народних депутатів. 215 голосів дали депутати зі “Слуги народу”, по 18 - депутати з групи “Партія “За майбутнє” та позафракційні, ще 17 - депутати з групи “Довіра”. 

План включає 376 законопроєктів та тематичних блоків. Ці блоки відповідають основним напрямкам державної політики: від європейської інтеграції, цифрової трансформації та реінтеграції тимчасово окупованих територій до охорони здоров’я та освіти. Ці блоки, у свою чергу, складаються з 72 проблемно орієнтованих підтем. Наприклад, блок “Шлях до Європи” включає 3 підтеми: “Європейська інтеграція”, “Євроатлантична інтеграція” та “Забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків”. 

Найбільше законопроєктів планується підготувати щодо “Економічного розвитку” (58), а найменше - щодо “Цифрової трансформації” (5). 

Крім переліку законопроєктів, які мають бути ухвалені, та їхньої мети, документ містить строки подання та реєстрації у Верховній Раді, відповідальних за підготовку проєкту закону, інформацію про пріоритетність внесення та розгляду законопроєктів, орієнтовну назву головного комітету. 

План розрахований на один рік та охоплює дві сесії Верховної Ради України 9 скликання: 5-ту (лютий-липень 2021 року) та 6-ту (серпень 2021 року-лютий 2022 року). Згідно з Планом у період лютого-липня 2021 року, з урахуванням тих законопроєктів, які вже були зареєстровані у 2020 році, до парламенту мало бути подано 188 законопроєктів, у період серпня-грудня 2021 року - 187 законопроєкт. Ще 4 законопроєкти не мають конкретної прив'язки до конкретного місяця. У Плані зазначено, що вони мають бути подані у 2021 році або в разі ухвалення певного закону. 

Загалом із 376 законопроєктів, які включені до Плану, 155 законопроєктів вносять зміни до чинних законів. План передбачає розробку 152 нових законодавчих актів, у тому числі 14 нових редакцій законів та 2 нових редакцій Кодексів. Ще 35 законопроєктів - це погодження парламентом міжнародних договорів. 33 законопроєкти, які передбачені Планом, визначені як фундаментальні.

Проміжні результати виконання Плану

За підрахунками аналітиків ОПОРИ, протягом 5 сесії у Верховній Раді зареєстровано 156 законопроєктів, які включені до Плану законопроєктної роботи. Це фактично 83% від тої кількості законопроєктів, які повинні бути зареєстровані в парламенті у лютому-липні 2021 року і 41% від загальної кількості законопроєктів, які містить План. Що стосується стану їхнього розгляду, то найбільше законопроєктів (74) знаходиться на опрацюванні в комітетах. 21 законопроєкт очікує розгляду, ще 21 - ухвалені та підписані Президентом, 17 - готуються до другого читання, 8 - очікують на друге читання, 7 - знято з розгляду. Ще 8 законопроєктів перебувають на інших стадіях розгляду. 

Найбільше зареєстрованих законопроєктів стосуються теми “Економічного розвитку” (54), “Юстиції” (26) та “Фінансової системи” (14), а найменше (по 2) -  теми “Цифрова трансформація” і “Молодь та спорт”. 

Найкращі показники виконання Плану законопроєктної роботи Верховної Ради на 2021 рік мають “Економічний розвиток”, “Безпека та правопорядок” та “Охорона здоров'я”. Протягом 5 сесії Верховної Ради у темі “Економічного розвитку” було зареєстровано 93% від запланованої кількості (54 з 58), у темі “Безпека та правопорядок” - 67% (8 з 12), у темі “Охорона здоров'я” - 63% (5 з 8). 

Найменший відсоток зареєстрованих законопроєктів у співвідношенні до запланованих в темі “Регіональна політика” (19%)  та “Захист довкілля та природних ресурсів” (20%). По першій темі було зареєстровано 4 з 21 запланованого законопроєкту, у другій - 3 з 15.

Таблиця. Проміжні результати виконання Плану законопроєктних робіт Верховної Ради України на 2021 рік (станом на вересень 2021 року).

Тема 

Кількість законопроєктів у Плані

Кількість зареєстрованих законопроєктів

Зареєстровані законопроєкти (%)

1

Шлях до Європи

9

4

44%

2

Цифрова трансформація

5

2

40%

3

Реінтеграція тимчасово окупованих територій

12

5

42%

4

Урядова машина

13

6

46%

5

Економічний розвиток

58

54

93%

6

Фінансова система

44

14

32%

7

Інфраструктура

13

5

38%

8

Регіональна політика

21

4

19%

9

Енергетична безпека

24

8

33%

10

Захист довкілля та природних ресурсів

15

3

20%

11

Соціальна політика

18

8

44%

12

Соціальний захист ветеранів

11

5

45%

13

Охорона здоров’я

8

5

63%

14

Освіта та наука

13

4

31%

15

Молодь та спорт

8

2

25%

16

Культура та інформаційна політика

17

7

41%

17

Безпека та оборона

18

6

33%

18

Захист інтересів України на міжнародній арені

7

3

43%

19

Безпека та правопорядок

12

8

67%

20

Юстиція

49

26

53%

 

Загалом

376

156

41%

Методи збору інформації 

План законопроєктної роботи парламенту містить лише орієнтовні назви законопроєктів, які в підсумку можуть суттєво відрізнятися, а також практично не містить реєстраційних номерів законопроєктів. Виключенням є законопроєкти, які були зареєстровані в 2020 році й на момент ухвалення Плану ще не були розглянуті. Усього таких законопроєктів було 36. Зважаючи на це, аналітики ОПОРИ здійснили вручну пошук включених до Плану законопроєктів із числа тих, які були зареєстровані в парламенті протягом 2 років роботи Верховної Ради 9 скликання. У підсумку вдалося ідентифікувати 156 законопроєктів. Вже на основі цієї інформації ОПОРА за допомогою Порталу відкритих даних парламенту проаналізувала стан розгляду цих законопроєктів. 

У травні 2020 року, напередодні ухвалення Плану законопроєктної роботи на 2020 рік, Руслан Стефанчук рекомендував організувати роботу в Апараті Верховної Ради щодо розробки вимог, бачення ІТ-інструменту моніторингу виконання Плану законопроєктної роботи та відстеження проходження кожним законопроєктом усіх стадій законодавчого процесу. Проте станом на жовтень 2021 року ця ініціатива так і не була реалізована. Тому ОПОРА готова долучитися до розробки та запровадження такого інструменту, адже має для цього просте рішення, яке не потребує фінансування: потрібно прив'язати реєстраційні номери законопроєктів до тих, які включені до Плану, та підтягнути з Порталу відкритих даних парламенту інформацію про стан розгляду законопроєктів.