Передісторія

3 червня 2016 року Президентом України на розгляд парламенту було внесено подання про звільнення з посад 12 з 15 членів ЦВК, строк повноважень яких завершився у червні 2014 року, та про призначення на посади 11 нових членів ЦВК.

На думку багатьох експертів, 10 з 11 кандидатур так чи інакше пов’язані з фракціями парламентської коаліції. З-поміж запропонованих главою держави кандидатур відсутні представники Радикальної партії Олега Ляшка, Батьківщини, групи “Воля народу” та Опозиційного блоку – попри те, що наприкінці 2015 – на початку 2016 року ними були запропоновані кандидатури до складу Комісії. У разі призначення запропонованих Президентом кандидатів, на думку низки експертів, 11 з 14 посад членів ЦВК обійматимуть кандидати, прямо або опосередковано пов’язані з правлячою коаліцією (більш детальну інформацію щодо запропонованих Президентом кандидатур див. тут). З огляду на це на існують сумніви у тому, що ЦВК, переважна більшість якої представлятиме фракції парламентської коаліції, буде спроможна здійснювати свою діяльність з дотриманням принципу незалежності, закріпленого у Законі “Про Центральну виборчу комісію”. Цей принцип є одним із ключових принципів, покладених в основу діяльності всіх органів адміністрування виборів, і знайшов своє відображення в Кодексі належної практики у виборчих справах Венеціанської комісії.

Хоча Президент вніс подання щодо кандидатур до складу ЦВК ще у червні 2016 року, запропоновані кандидатури так і не були розглянуті Верховною Радою. Таким чином, 12 з 15 членів ЦВК, строк повноважень яких завершився у 2014 році, продовжують обіймати займані посади.

Основні кроки у напрямі посилення незалежності ЦВК

1. Формування нового складу ЦВК із забезпеченням представництва усіх парламентських партій

Після внесення Президентом 11 кандидатур до складу ЦВК, питання про припинення повноважень 12 членів ЦВК і про призначення на їх посади нових членів, запропонованих главою держави, має вирішуватися парламентом. Оскільки подання Президента про призначення на посади нових членів Комісії не може розглядатися парламентом без прийняття рішення про припинення повноважень членів Комісії, строки перебування яких на посадах завершилися, парламенту варто невідкладно прийняти рішення про припинення повноважень 12 членів Комісії і розглянути подання Президента щодо нових кандидатур до складу Комісії.

При розгляді такого подання та (у разі його відхилення – при проведенні подальших консультацій з Президентом щодо кандидатур до складу ЦВК) законодавчому органу варто враховувати рекомендації Венеціанської комісії щодо формування складу органів адміністрування виборів – до складу таких органів мають включатися представники всіх парламентських фракцій і груп у парламенті. Очевидним також є і те, що ЦВК, в якій переважна більшість членів буде пов’язана з фракціями і групами коаліції, навряд чи зможе виконувати свої функції та повноваження безсторонньо, неупереджено і об’єктивно, як це вимагається міжнародними стандартами. Тому кожна фракція і група може бути представлена з-поміж запропонованих кандидатур або однаковою кількістю представників, або пропорційно до рівня її представництва у парламенті. Для запобігання ризику домінування тих чи інших партій у складі Комісії, при формуванні її складу також може бути розглянута можливість включення до її складу кандидатур, не пов’язаних із жодною політичною партією – представників неурядових організацій, незалежних експертів тощо. Разом з тим, у разі застосування такого підходу мають існувати належно врегульовані критерії відбору незалежних кандидатів, які б запобігали призначенню до складу ЦВК представників маргінальних організацій, осіб, щодо яких існують сумніви у їхній незалежності, а також осіб, рівень обізнаності яких із виборчих питань є незначним.

2. Зміни до Конституції та законів, спрямовані на посилення незалежності ЦВК

Після формування нового складу Комісії, Верховній Раді України варто розглянути необхідність внесення змін до Конституції та Закону “Про Центральну виборчу комісію”, спрямованих на посилення незалежності ЦВК та запобігання можливості обіймання її членами посад понад визначені законом терміни.

Першим кроком у напрямі запобігання необмеженому у строках перебуванню членів ЦВК на своїх посадах має стати включення до Закону “Про Центральну виборчу комісію” положення, згідно з яким член Комісії, строк повноважень якого завершився, не має права брати участь у засіданнях ЦВК, розгляді інших питань, віднесених до компетенції ЦВК, а також у прийнятті рішень з цих питань після завершення строку його повноважень. Такий підхід спонукатиме Президента і законодавчий орган проводити консультації щодо кандидатур до складу ЦВК до завершення повноважень членів Комісії.

Наступним майбутнім кроком у напрямі посилення незалежності ЦВК має стати перегляд порядку формування цього органу.

У багатьох європейських державах було здійснено кроки, спрямовані на забезпечення незалежності органів адміністрування виборів, сформованих за партійним принципом. Наприклад, у деяких країнах (наприклад, в Угорщині) члени органу адміністрування виборів (ОАВ) призначаються 2/3 голосів у парламенті. Такий підхід забезпечує врахування при призначенні до складу такого органу інтересів як опозиції, так і правлячої коаліції/партії. Однак, необхідність отримання кандидатами до складу ОАВ значної кількості голосів на свою підтримку породжує ризик неприйняття будь-яких рішень щодо відповідних кандидатур кандидатури – наприклад, у тих випадках, коли опозиція і правляча коаліція/партія не дійшли згоди щодо кандидатур до складу ОАВ. Зважаючи на український політичний контекст, застосування угорського підходу могло б призвести до ситуації, коли Верховна Рада не змогла б призначити членів ЦВК через відсутність  необхідної кількості голосів на їхню підтримку (тобто, двох третин від складу парламенту). Крім того, запровадження такої процедури призначення до складу ЦВК в Україні передбачає внесення змін до Конституції України, оскільки згідно з Основним Законом лише шість рішень вимагають схвалення кваліфікованою більшістю голосів від складу парламенту (прийняття законів про Державний Гімн, Державний Прапор, Державний герб, подолання вето Президента, прийняття рішення про усунення Президента з поста в порядку імпічменту, внесення змін до Конституції України). Всі інші рішення парламенту можуть ухвалюватися абсолютною більшістю голосів народних депутатів (тобто, 226 голосами).

У багатьох країнах до складу ОАВ включаються як представники партій, і незалежні члени, не пов’язані із будь-якими політичними силами. До незалежних членів відносяться, зокрема, представники організацій громадянського суспільства, наукової спільноти, незалежних професійних об’єднань (наприклад, асоціації адвокатів), судді. Перевага такого підходу полягає в тому, що ОАВ, сформований з числа представників партій та незалежних експертів, може забезпечити кращий баланс політики та фаховості при прийнятті ним рішень. Конституція України не виключає можливість переходу від формування ЦВК за суто партійним принципом до формування ЦВК як політично-експертного органу, в якому, окрім партій, будуть представлені також незалежні експерти/представники організацій громадянського суспільства. Якщо в Україні у майбутньому застосовуватиметься саме такий підхід до призначення членів ЦВК, до Закону «Про Центральну виборчу комісію» мають бути внесені зміни, які визначатимуть кількість незалежних членів ЦВК у складі Комісії, порядок їх відбору та призначення на посади.

У майбутньому до Закону  «Про Центральну виборчу комісію» варто внести зміни, які прямо передбачатимуть необхідність врахування Президентом України рівня представництва партій у парламенті при внесенні ним кандидатур до складу ЦВК. Іншими словами, депутатські фракції і групи повинні мати право подавати Президенту кількість кандидатур до складу ЦВК, пропорційну рівню їх представництва у законодавчому органі. У разі запровадження такої моделі формування ЦВК, Президент має бути позбавлений права відхиляти запропоновані фракціями і групами (або іншими суб’єктами подання, якщо такі передбачатимуться змінами до Конституції) кандидатури до складу Комісії. Єдиним винятком з цього правила має бути невідповідність запропонованих кандидатур встановленим законом вимогам (наприклад, вимогам щодо мінімального віку, наявності українського громадянства, володіння державною мовою, попереднього досвіду роботи тощо).

З метою зменшення ризику вибіркового відхилення внесених кандидатур парламентом, після формування у 2016 році нового складу ЦВК до Закону “Про Регламент Верховної Ради України” та Закону “Про Центральну виборчу комісію” варто було б внести зміни, які б запроваджували т.зв. “пакетне голосування” щодо внесених кандидатур, тобто прийняття парламентом рішення про призначення всіх запропонованих кандидатів одночасно, а не прийняття ним окремого рішення щодо кожної кандидатури. У разі прийняття окремого рішення щодо кожної окремої кандидатури завжди існує імовірність того, що парламентська більшість віддаватиме перевагу одним кандидатам (наприклад, лояльним до влади) і не підтримуватиме інші кандидатури. Але, враховуючи чинне законодавство,  під час призначення у 2016 році нового складу ЦВК кожна кандидатура буде розглядатися окремо.

У майбутньому, за наявності належного рівня політичної спроможності до комплексного реформування, ще одним можливим способом забезпечення незалежності ОАВ могло б стати створення незалежної комісії у складі 5-7 незалежних експертів у сфері виборів та представників громадянського суспільства, яка б проводила попередній відбір кандидатур до складу ОАВ. За такого підходу Президент із запропонованого незалежною комісією переліку кандидатур міг би добирати та призначати (з поданням на наступне затвердження до парламенту або без такого) членів ЦВК. Такий спосіб формування Комісії (особливо, у разі виключення парламенту з процесу прийняття рішень про призначення на посади та звільнення з посад членів ЦВК) міг би зменшити рівень політизації Комісії та перетворити її на експертний орган адміністрування виборів. Однак його застосування потребує закріплення на законодавчому рівні дієвих механізмів забезпечення незалежності і прозорості діяльності комісії, яка проводитиме відбір претендентів до складу ЦВК. У ряді випадків подібний підхід до відбору кандидатур довів свою ефективність, зокрема, у випадках, коли існувала потреба в утворенні органів, які були б функціонально та організаційно незалежними як від парламенту, так і від Президента та Кабінету Міністрів України. Йдеться, зокрема, про формування складу Національного антикорупційного бюро.

Слід зазначити, що незалежність ЦВК може забезпечуватись не лише порядком призначення на посади його членів, але і процедурою припинення їхніх повноважень та механізмами роботи і ухвалення рішень.

Чинний Закон «Про Центральну виборчу комісію» дозволяє парламенту з будь-яких підстав достроково припиняти повноваження усього складу ЦВК за пропозицією Президента, підтриманою двома третинами голосів від складу законодавчого органу (тобто, 300 голосами народних депутатів). У 2007 році це положення Закону “Про Центральну виборчу комісію” було використано в політичних цілях, що призвело до дострокового припинення повноважень усіх членів ЦВК та призначення на посади 15 нових членів Комісії. Можливість звільнення з посад всього складу ЦВК з будь-яких підстав за політичним рішенням Президента і 300 народних депутатів може негативно впливати на рівень незалежності та неупередженості Комісії. Хоча Верховна Рада і Президент  загалом можуть мати право припиняти повноваження Комісії, робота якої була повністю дискредитована, можливість прийняття таких рішень варто обмежити чітко визначеними законом підставами (наприклад, неодноразове вчинення Комісією серйозних порушень виборчого законодавства або неодноразове невиконання нею судових рішень).

Статтями 11, 12 Закону «Про Центральну виборчу комісію» передбачено, що Комісія має право проводити засідання лише за умови присутності на них не менше 10 членів ЦВК, тоді як рішення Комісії вважається прийнятим за умови його підтримки 8 членами Комісії. Відповідно, у разі призначення до складу ЦВК лише 10 з 15 членів, вона цілком може здійснювати свої повноваження і бути легітимною. Це положення може спонукати парламент не призначати на посади всіх 15 членів ЦВК з політичних міркувань, наприклад, у разі необхідності забезпечення у складі Комісії певного політичного балансу. Хоча відповідні положення Закону є виправданими і мають на меті запобігти блокуванню роботи Комісії шляхом непризначення певної кількості її членів, доцільно розглянути можливість встановлення Законом вимоги щодо присутності на засіданнях більшої кількості членів від складу Комісії. Певні важливі рішення ЦВК (наприклад, встановлення результатів виборів, прийняття внутрішніх актів ЦВК (Регламенту ЦВК тощо), мали б ухвалюватися кваліфікованою більшістю голосів від складу Комісії (наприклад, двома третинами голосів). У зв’язку з цим варто розглянути необхідність внесення до Закону «Про Центральну виборчу комісію» відповідних змін. Навіть за умови збереження існуючої процедури призначення на посади членів ЦВК, такі зміни могли б позитивно вплинути на ступінь незалежності ЦВК.

Позитивною зарубіжною практикою є забезпечення збалансованого представництва обох статей у складі органу адміністрування виборів, а також включення до складу такого органу представників інших вразливих суспільних груп (національних меншин, внутрішньо-переміщених осіб тощо). Таку практику варто врахувати у майбутньому, при внесенні змін до Закону “Про Центральну виборчу комісію”.

Одночасне припинення повноважень більшості членів ЦВК негативно впливає на інституційну пам’ять органу та може призводити до паралічу роботи Комісії, зокрема, у випадку непризначення нових членів ЦВК на заміну тим, повноваження яких було припинено достроково. У більш віддаленій перспективі до Закону “Про Центральну виборчу комісію” варто було б внести зміни, які б передбачали поетапне оновлення складу ЦВК (наприклад, на одну третину через кожні 2 роки). Окрім забезпечення збереження інституційної пам’яті ЦВК, така зміна дозволила б оперативно реагувати на зміни політичної конфігурації у складі парламенту. Такий підхід до призначень на посади до складу ЦВК має застосовуватись після формування нового складу ЦВК, тобто – при призначенні на посади членів ЦВК у 2020-х рр.

Позиції, відображені у цій публікації, відображають погляди Міжнародної фундації виборчих систем (IFES) та Громадянської мережі ОПОРА і не обов’язково відображають погляди Агентства США з Міжнародного розвитку (USAID), Міністерства міжнародних справ Канади, уряду США або уряду Канади.