Етика депутатів парламенту: міжнародні стандарти та засади національного регулювання

Парламент — єдиний загальнонаціональний орган, який репрезентує волю народу та є по, суті, його обличчям. Від поведінки депутатів залежить авторитет цього органу та рівень довіри до нього. Однак, як свідчать останні соціологічні дослідження, попри певний ріст підтримки Верховної Ради у 2022 році, сучасні тенденції залишаються невтішними. Рівень довіри до українського парламенту низький — зокрема тому, що суспільство негативно оцінює поведінку депутатів.

Народні обранці завжди перебувають під прискіпливою увагою, оскільки вони уповноважені на найвищому рівні приймати доленосні для країни та кожного окремого громадянина рішення. Кожен депутат також несе політичну відповідальність, оскільки народ оцінює його чи її діяльність на чергових виборах. Тому їм важливо дотримуватися правил поведінки, на чому наголошувала ще у 2015 році Місія Європарламенту під головуванням Пета Кокса. 

В Україні немає Етичного кодексу народних депутатів, хоча його проєкт нещодавно зареєстрували (№ 8327 від 30.12.2022). Втім, певні вимоги до поведінки представників народу в чинному законодавстві все ж є, але вони розкидані по різних нормативно-правових актах. Про деякі з них розповімо у цьому матеріалі.

Національне правове регулювання етичної поведінки народних депутатів

Конституційні засади етичної поведінки народних депутатів України (далі — депутати, народні депутати) визначені у розділі IV Основного Закону. 

Вимога несудимості. Вже на етапі балотування встановлено ценз, який не дозволяє бути обраним громадянину, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята (ч. 3 ст. 76). 

Дострокове припинення депутатських повноважень. Хоча в цілому достроково припинити повноваження народних депутатів через неетичну поведінку не можна, це не стосується таких серйозних явищ, як, наприклад, вчинення кримінального правопорушення або порушення вимог несумісності (ст. 81).

Депутатський індемнітет. Народні депутати мають гарантію індемнітету, яка не дозволяє притягувати їх до юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у парламенті та його органах. Однак ця гарантія не поширюється на образи чи наклепи (ст. 80).

Перед вступом на посаду народні депутати складають перед Верховною Радою України таку присягу:

"Присягаю на вірність Україні. Зобов'язуюсь усіма своїми діями боронити суверенітет і незалежність України, дбати про благо Вітчизни і добробут Українського народу. Присягаю додержуватися Конституції України та законів України, виконувати свої обов'язки в інтересах усіх співвітчизників".

Якщо обрана на виборах людина відмовляється скласти присягу, вона втрачає депутатський мандат. Така особа не набуває депутатських повноважень, адже вони починаються лише з моменту складення присяги. (ст. 79). 

Вимога особистого голосування. Наступна конституційна вимога, порушенням якої грішили окремі народні депутати, — це принцип особистого голосування (ст. 84). Сумнозвісне “кнопкодавство” навіть зумовило дискусії про перегляд підходів до організації голосування у Верховній Раді України. За таке порушення депутата можуть притягнути до кримінальної відповідальності (ст. 364-2 Кримінального кодексу України), а закони, прийняті через неособисте голосування, можуть втратити чинність (див. рішення Конституційного Суду України від 28.02.2018 № 2-р/2018 та від 26.04.2018 № 4-р/2018).

Законодавче регулювання етичних вимог

У законодавстві закріплені безпосередні вимоги щодо необхідності дотримання народними депутатами норм етики. 

Так, відповідно до ст. 8 (“Депутатська етика”) Закону “Про статус народного депутата України”, неприпустимим є використання народним депутатом свого депутатського мандата всупереч загальновизнаним нормам моралі, правам і свободам людини і громадянина, законним інтересам суспільства і держави, а також в особистих, зокрема корисливих, цілях.

У Законі “Про Регламент Верховної Ради України” глава 9 присвячена дотриманню дисципліни та норм етики на пленарних засіданнях парламенту. Вона передбачає, що через образу народного депутата можуть позбавити права виступу на пленарному засіданні або брати участь у пленарних засіданнях (до п'яти пленарних засідань).

Крім того, в парламенті діє Комітет з питань Регламенту, депутатської етики та організації роботи Верховної Ради України, який займається питаннями дисципліни та дотримання норм депутатської етики.

Статті законів, у яких закріплені норми етичної поведінки народних депутатів, наведені у таблиці нижче.

Висновки та рекомендації Місії Європарламенту під головуванням Пета Кокса у 2015 році

Місія Європарламенту під головуванням Пета Кокса у 2015 році оцінювала діяльність Верховної Ради України, зокрема дотримання в ній етичних норм і стандартів поведінки. Із повним текстом експертних висновків можна ознайомитися за посиланням. 

В контексті політичної культури українського парламенту Місія виявила такі проблеми:

• відсутність дисципліни під час проведення засідань, у тому числі неповажне ставлення до головуючого;
• нерозуміння або невиконання законодавчих процедур, зокрема невиконання правових і процедурних вимог щодо підготовки законопроектів та відсутність чіткого усвідомлення ролі та повноважень комітетів;
• неперсональне голосування (“кнопкодавство”);
• підозри, що дії окремих депутатів зумовлені зовнішніми інтересами, зокрема винесення на розгляд чи підтримка окремих пропозицій або заперечення окремих положень законодавства без урахування інтересів народу України;
• підозри, що окремі народні депутати використовують свій статус (наприклад, подають запити або оскарження) для того, щоб підтримати приватні інтереси окремих осіб або завдати їм шкоди;
• відсутність прозорості фінансового стану або ділових інтересів народних депутатів;
• скарги на те, що окремі народні депутати увійшли до складу Верховної Ради виключно заради отримання депутатської недоторканості.

Однак, на думку Місії, повне скасування недоторканості може наражати народних депутатів на ризик стати об’єктом політично вмотивованого судового переслідування за виконання законних обов’язків.

Також Місія наголосила, що кодекси поведінки та етичних норм не створюють і не можуть гарантувати “відповідну, правильну, прозору тачесну поведінку членів парламенту”, оскільки є тільки допоміжними інструментами.

Серед рекомендацій Місії варто виділити такі:

• розглянути можливість запровадження фінансових стягнень до депутатів за поведінку, яка має ознаки насильства або спрямована на зрив роботи парламенту;
• для підтримки належного порядку під час проведення пленарних засідань — започаткувати інститут парламентських приставів;
• надати можливість народним депутатам оскаржити своє покарання, презентувавши свою справу під час чергового засідання Комітету з питань регламенту та організації роботи Верховної Ради України;
• запровадити посади спеціально визначених експертів із питань регламенту і процедурних аспектів роботи парламенту, які під час пленарного засідання асистували б Голові Верховної Ради (або головуючому), надаючи за його зверненням інформацію та гарантуючи, що робота під час пленарного засідання відбувається строго з дотриманням усіх регламентних вимог;
• розробити та інституціоналізувати Кодекс поведінки народного депутата з урахуванням принципів всеохоплюваності, консультативності, прозорості та відповідно до кращої світової практики.

Варто зауважити, що після аудиту Місії у правовому регулюванні діяльності депутатів відбулися деякі зміни. Так, у 2019 році було запроваджено кримінальну відповідальність за порушення вимоги особистого голосування, тобто “кнопкодавство” (ст. 364-2 Кримінального кодексу України), а також суттєво обмежено депутатську недоторканість (ст. 80 Конституції України). Крім того, наприкінці 2014 року було прийнято Закон “Про запобігання корупції” (який зазнав значної кількості змін), а у 2021 році — Закон “Про запобігання загрозам національній безпеці, пов’язаним із надмірним впливом осіб, які мають значну економічну та політичну вагу в суспільному житті (олігархів)”, частина положень яких стосується прозорості діяльності народних депутатів (декларування, конфлікту інтересів, неправомірної вигоди та ін). 

Разом з цим, інші висновки і рекомендації щодо дотримання народними депутатами етичних норм і стандартів, зокрема необхідність прийняття Етичного кодексу чи Кодексу поведінки, залишаються актуальними й нині.

Міжнародні стандарти, рекомендації та зарубіжний досвід

Міжнародні стандарти та рекомендації щодо етичної поведінки публічних осіб можна умовно поділити на три групи:

• перша — універсальні стандарти (рекомендації) етичної поведінки публічних осіб (тобто не лише парламентарів);
• друга — стандарти (рекомендації) етичної поведінки парламентарів.

До першої групи належить Міжнародний кодекс поведінки державних посадових осіб, який є додатком до резолюції “Боротьба з корупцією” Організації Об'єднаних Націй. Він містить стандарти поведінки, які стосуються, зокрема, колізій інтересів, повідомлення відомостей про активи, прийняття подарунків або інших знаків уваги, конфіденційної інформації та політичної діяльності. Відповідно до п. 2 цього кодексу, державні посадові особи повинні виконувати свої обов'язки й функції компетентно й ефективно відповідно до законів або адміністративних положень і з повною доброчесністю. Вони мають прагнути якнайефективніше та вміло розпоряджатися державними ресурсами, за які несуть відповідальність.

Питання імплементації (застосування) Міжнародного кодексу поведінки державних посадових осіб було предметом дослідження у 54 країнах, а його результати вміщені у звіті Генерального секретаря Організації Об'єднаних Націй 2002 року. У висновках до цього дослідження вказано, що хоча важко впевнено сказати, що прийняття Міжнародного кодексу поведінки державних посадових осіб справді вплинуло на законодавство відповідних держав, його основні принципи і положення відображені в законах цих країн, хай навіть різною мірою та з певними особливостями.

Також варто звернути увагу на Рекомендацію №R(2000)10 Комітету Міністрів державам-членам Ради Європи щодо кодексів поведінки державних службовців, прийняту на 106 сесії 11 травня 2000 року. Вона передбачає, що державний службовець повинен здійснювати свої повноваження відповідно до закону і тих законних вимог і етичних стандартів, що стосуються його чи її функцій. Хоча у цьому модельному кодексі “державний службовець” означає особу, яка працює в публічному органі, у ч. 4 ст. 1 вказано, що його положення не поширюються на публічно обраних осіб, членів уряду і осіб, що займають посади суддів. Втім, загальні підходи та структура цього документа можуть бути корисними у розробці Етичного кодексу народного депутата в Україні.

Універсальні стандарти протидії та боротьби з корупцією наведені в Конвенції Організації Об'єднаних Націй проти корупції, яку Україна ратифікувала в 2006 році. Її прийняття було зумовлено, в тому числі, стурбованістю через те, що корупція породжує проблеми і загрози для стабільності й безпеки суспільств. Це, своєю чергою, підриває демократичні інститути й цінності, етичні цінності й справедливість та завдає шкоди сталому розвитку та принципу верховенства права. Прийняттю цієї конвенції передувала Міжнародна конференція щодо боротьби з корупцією 1997 року, де було прийнято Лімську декларацію, відповідно до якої боротьба з корупцією включає захист та зміцнення етичних цінностей в усіх суспільствах.

Що ж стосується міжнародних стандартів (рекомендацій) етичної поведінки саме депутатів або діяльності парламенту загалом, перш за все, варто згадати про Загальну декларацію про демократію, яку Міжпарламентський союз прийняв у 1997 році. Крім визначення засадничих елементів демократії, цей документ визначає: демократія “потребує наявності представницьких інститутів на всіх рівнях і, зокрема, парламенту, в якому всі компоненти суспільства представлені та який володіє необхідними повноваженнями і засобами, щоб представляти волю народу шляхом законодавства та контролю за діяльністю уряду”.

Вищезгадана Місія Європарламенту під головуванням Пета Кокса рекомендувала Україні врахувати настанови Глобальної організації парламентарів проти корупції / Вестмінстерської фундації за демократію (GOPAC/WFD), яка пропонує, щоб кодекси стандартів поведінки охоплювали сім основних аспектів, згідно з якими члени парламентів повинні:

1. Завжди діяти в інтересах громадян;
2. За жодних обставин не приймати фінансових або інших зобов’язань для реалізації сторонніх інтересів;
3. Приймати рішення на підставі об’єктивних критеріїв та аргументів;
4. Нести відповідальність за свої дії;
5. Відкрито і прозоро приймати рішення та пояснювати процеси прийняття рішень;
6. Діяти чесно та уникати будь-яких конфліктів інтересів;
7. Підтримувати етичну поведінку у складі урядових органів і серед громадськості, подаючи відповідні приклади.

Бюро з демократичних інститутів і прав людини Організації з безпеки і співробітництва в Європі (ОБСЄ/БДІПЛ) підготувало дорожню карту ухвалення кодексу поведінки для народних депутатів України. Вона містить такі рекомендації:

• відповідати очікуванням українського суспільства та міжнародної спільноти;
• розробити чіткий набір правил;
• забезпечити усвідомлення відповідальності за Кодекс етичної поведінки;
• приділити належну увагу процесу;
• лобізм як демократична практика;
• моніторинг та забезпечення виконання Кодексу етичної поведінки.

Також у 2012 році ОБСЄ/БДІПЛ опублікувало дослідження “Професійні та етичні стандарти для парламентарів”, яке в 2022 році вдосконалили дослідженням “Парламентська етика: довідник для реформаторів“. Вони складаються з трьох частин: 

1. Підготовка до реформи стандартів парламентської етики (стосується причин та меж регулювання поведінки депутатів, недоторканності та оцінки умов проведення реформ);
2. Інструменти реформування етичних стандартів (присвячений кодексу поведінки, його змісту, предмету регулювання та порядку формування);
3. Моніторинг і забезпечення дотримання етичних стандартів (описує особливості подачі і розгляду скарг, санкцій за протиправну поведінку, адміністративних видатків, оновлення і перегляду стандартів, а також особливості контролю за їх дотриманням).

Також Місія Європарламенту під головуванням Пета Кокса вказала, що кодекси поведінки та етичних норм впроваджують як внутрішні регламенти парламенту (що є звичною практикою в країнах, де традиційно використовують систему загального права) або як офіційні нормативні акти (у країнах із системою цивільного права).

На сайті Міжпарламентського союзу “Parline” можна переглянути інформацію щодо наявності кодексів поведінки парламентарів у різних країнах світу. Зокрема зазначено про їх наявність у 74 країнах світу та про відсутність у 77.

З огляду на місце України на цій карті, рекомендація місії Пета Кокса щодо розробки та інституціоналізації Кодексу поведінки народного депутата України не втратила своєї актуальності. А реєстрація в парламенті Етичного кодексу народних депутатів (№ 8327 від 30.12.2022 року) — перший крок на цьому шляху.