Потреба в безпеці – одна з фундаментальних для людини. Я мешкаю на Луганщині і точно знаю, що означає жити в регіоні, який восьмий рік охоплений війною. Я знаю, що це таке, перенаситившись інформацією про ймовірний широкомасштабний наступ, прокидатися вночі і думати, як і куди в разі ескалації евакуювати свою велику родину та як організовувати супротив окупації рідного міста. Я не думаю, що колись зможу сказати, що почуваюся абсолютно безпечно.
Фахівці з оцінки безпекових ризиків виділяють два види безпеки: фактична та відчувана. Коли говорити про другий тип, мені справді цікаво: чи є в нашому буремному світі ті, хто може впевнено сказати, що почуваються стовідсотково захищеними? По-доброму заздрю цим людям, якщо вони існують. Себе до таких віднести не можу.
Однак відчуття небезпеки позначилося не тільки на моїх думках – воно зачепило й абсолютно конкретні речі. Наприклад, мене і ще майже 500 тисяч виборців у 18 громадах Донецької та Луганської областей позбавили можливості обрати органи місцевого самоврядування. Офіційна причина – «неможливість забезпечення належної цілковитої безпеки громадян напередодні та під час проведення місцевих виборів на окремих територіях Луганської та Донецької областей». Перш ніж це прочитати, я вважала, що абсолютна безпека є категорією радше теоретичною, адже ніхто цілковито не захищений від потенційних небезпек.
У 18 підконтрольних громадах Донеччини та Луганщини вибори не відбуваються. Підстави для цього узагальнено називаються безпековими, але насправді якихось чітко виписаних критеріїв не існує. Інформація, на якій ґрунтуються висновки ВЦА, не є відкритою для суспільства, а діалог щодо напрацювання критеріїв запускає хіба стурбована громадськість.
Тож аби об’єктивно та неупереджено оцінити передумови для організації виборів у цих громадах, Громадянська мережа ОПОРА розпочала моніторинг ситуації. Зрозуміло, що громадська організація не може мати доступу до даних під грифом «секретно», але це не заважає їй збирати публічну інформацію, проводити інтерв’ю та бесіди з представниками військово-цивільних адміністрацій, громадськими діячами, журналістами і мешканцями громад. Як безпекова спостерігачка ОПОРИ я збирала дані щодо 5 громад без самоврядування на Луганщині: Сєвєродонецької, Лисичанської, Щастинської, Попаснянської та Станично-Луганської. Головна мета – цивільно провести власний аналіз реальних загроз і якості щоденного життя в громадах, щоб надалі він міг стати основою для напрацювання публічних критеріїв.
Інтерв’ю в пристріляному місці та відчуття небезпеки
Під час візитів до Щастя більшість зустрічей відбувалися біля сервісного центру на КПВВ. Сервісний центр – це сучасна модульна споруда, в якій облаштовані ЦНАП, поштове відділення, кафетерій, вбиральні, магазин, медпункт, аптека, відділення банку тощо. Все це збудували з надією на те, що КПВВ запрацює і сервісний центр зможе максимально зручно й оперативно надавати послуги людям, які перетинають лінію зіткнення. На жаль, діяльність КПВВ заблокована з боку так званої «ЛНР». Утім самі мешканці Щастя можуть користуватися послугами сервісного центру. За словами місцевих мешканців, щодня тут проходять сотні людей.
Один із депутатів Щастинської районної ради звертає мою увагу, що ми розмовляємо біля споруди, стіни якої виготовлені зі скла. Він підкреслює, що місця тут давно пристріляні, і сюрреалістична картина, як ці скляні будівлі розсипаються на шматочки, відразу вимальовується у мене в голові. Виходить, що кожна людина, яка прийшла отримати послугу або працює тут, у ЦНАПі, щоденно наражається на небезпеку. «Ми тут працюємо, наші діти ходять у дитячі садочки та школи, магазини відчинені, але про небезпеку влада згадує лише тоді, коли постає питання забезпечення нашого права обирати та бути обраними», – обурюються місцеві мешканці. Люди щиро прагнуть знати та розуміти, що, крім скасування виборів, роблять у громадах для забезпечення їхньої безпеки – чи працюють системи оповіщення, чи є плани евакуації, в якому стані бомбосховища та інші захисні споруди? Однак відповідей часто не чути. А страшніше те, що їх не видно. Так, у Станиці, як розповідали люди, у листопаді 2021 року батьки забирали дітей зі школи просто під обстрілами, коли снаряди вибухали за 200 метрів від її будівлі.
Радіо «Блокпост» та доступ до українських мовників
Коли я розмірковувала про безпекові загрози, то, звичайно, розуміла, що загрози є не лише в площині фізичної безпеки, а й стосуються можливого реваншу проросійських сил у регіоні. Важко говорити про реванш, коли доволі багато посадових осіб, які відверто демонстрували проросійські погляди у 2014 році, залишаються на своїх посадах. Не важливо, як називається орган, де вони обіймають посади, – міська чи селищна рада або військово-цивільна адміністрація. Тут скоріше йдеться про відверту безкарність, коли антидержавницька діяльність не мала правових наслідків.
Проблемою залишається також інформаційне поле, в якому розвиваються громади Луганщини, де не відбулися вибори у 2020 році. І проблема навіть не в можливості доступу до українського медійного продукту – формально такий доступ забезпечений. Утім половину шляху зі Щастя та Станиці до Сєвєродонецька я мала сумнівне задоволення безперешкодно слухати радіо «Блокпост» так званої «ЛНР». Така сама історія трапилася і дорогою з Попасної.
Слід зауважити, що в області втілено два знакові проєкти зі встановлення нових телевізійних веж. Так, у 2017 році збудували 134-метрову вежу в Бахмутівці, вартість якої становить близько 19 мільйонів гривень. А вже у 2021 році запрацювала 150-метрова вежа в Комишувасі, що коштувала більше ніж 44 мільйони гривень. Робота обох веж синхронізована, і вони суттєво збільшили радіус сигналу. Проблема в тому, що для його отримання мешканцям регіону слід переналаштувати свої приймачі. А люди за своєю природою не схильні щось змінювати – через звичку, через сформовані уподобання, через брак знань і навичок, через банальне небажання робити зайві рухи. При цьому багато мешканців користуються супутниковими тарілками і, на жаль, часто роблять свій вибір не на користь українського контенту.
У таких умовах важко очікувати на суттєві світоглядні зміни місцевих мешканців, що також впливає на їхні політичні уподобання. При цьому хотілося б бачити високий рівень громадянської відповідальності та усвідомлення цінності своїх прав не лише в окремих громадах на Луганщині, а й в усіх регіонах України. Оскільки, на мою думку, приклади поверхового ставлення до реалізації виборчих прав можна знайти чи не в кожному територіальному виборчому окрузі в будь-якій частині України. На жаль, це не регіональна, а загальнонаціональна проблема.
Військово-цивільні адміністрації. Чи можна її утворити в Прилуках чи Луцьку?
Мабуть, багато обраних міських голів, переконуючи місцевих депутатів у необхідності тих чи інших рішень, неодноразово мріяли про можливість приймати їх одноосібно. Перспектива прийняття рішень без урахування хитросплетінь особистих, політичних, суспільних відносин, а просто на власний розсуд виглядає досить привабливо. У 18 громадах Луганської та Донецької областей такі «мрії» збулися. Там відсутні демократично обрані органи місцевого самоврядування, а їхні повноваження частково покладені на військово-цивільні адміністрації, що утворюються в разі потреби за рішенням президента України та регламентуються спеціальним законом. Насправді таких громад уже 19, адже у Слов’янській ТГ, де вибори у 2020 році таки відбулися, тепер теж створена ВЦА, але про це пізніше.
Створення ВЦА у 2014-2015 роках було цілком виправданим. Тоді таке рішення справді було мотивоване безпековими питаннями та необхідністю замінити недієздатні місцеві ради. Однак у 2020 році це питання набуло політичного забарвлення. Політична турбулентність, що супроводжувала діяльність Сєвєродонецької та Лисичанської міських рад, які працювали з 2015 по 2020 рік, гальмувала розвиток територій. Постійні суперечки різних груп депутатів, нездатність знаходити компроміси під час прийняття рішень, бажання отримати повний контроль над ресурсами громади, фактичне блокування роботи рад і нездатність прийняти навіть життєво необхідні рішення – все це характеризувало місцеве самоврядування у двох найбільших містах Луганщини, що підконтрольні зараз уряду України. Але саме в таких непростих умовах розвивалася політична конкуренція, саме так відбувалися перші спроби політичних діалогів і пошуку компромісів.
Занадто ідеалістично було б очікувати, що в традиційно монопольному середовищі відразу з’являться розвинута політична культура та цивілізовані формати ведення політичних дебатів. Для цього треба пройти довгий шлях, який у перспективі мав би привести до відповідальності як політичних сил, так і виборців – за результати власного вибору. Такий шлях передбачає збільшення конкурентності місцевого політичного процесу і реальну боротьбу всіх загальнонаціональних партій за голоси виборців. У короткотерміновій перспективі недостатньо представленим у регіоні політичним силам («Слуга Народу», «Європейська Солідарність», «Батьківщина», «Голос» тощо) важко розраховувати на шалену електоральну підтримку, а ресурси слід буде вкладати вже тут і зараз. Однак систематична робота з виборцями, у тому числі в міжвиборчий період, здатна сформувати надійний пул прихильників, що в перспективі позначиться на результатах виборів.
Тут виникає ширше питання: «Чи є в Україні політичні партії, здатні до використання стратегічних підходів?» При цьому «міцні господарники» нікуди зі сходу не зникають. І хоч би як називалися їхні політичні проєкти, вони й далі нав’язують наратив, що заміни їм на сході немає і не може бути. Так що політична відповідальність полягає і в тому, щоб змінити байдужість, що тривала десятки років, і запропонувати нову якість політики в регіоні. Утім наразі обрали інший шлях – концентрація влади та ресурсів в одних руках, що практично добило паростки політичної конкуренції в регіоні.
Особливо загрозливо це з огляду на те, що інструмент введення ВЦА вже використовується в інших громадах, де обрані депутати не можуть порозумітися. Дуже показовим є приклад Слов’янської міської ради. Депутатів і міського голову обрали у 2020 році, але вони так і не змогли налагодити роботу. Уже в травні 2021 року указом президента в Слов’янську ввели ВЦА. Варто замислитися: хто може стати наступним? Може, Прилуки, де через конфлікт з очільницею міста депутати другий рік поспіль не збираються на сесії та не здатні навіть прийняти місцевий бюджет? Прилуки розташовані на Чернігівщині, яка межує з Російською Федерацією та Білоруссю. За поточної геополітичної ситуації навряд чи хтось може гарантувати мешканцям цього міста 100% рівень безпеки. У законі про місцеве самоврядування прописана процедура, яка передбачає призначення позачергових виборів, коли депутати демонструють нездатність до виконання повноважень. Але можна обрати інший шлях – створити в Прилуках ВЦА з подальшим скасуванням виборів. А якщо завтра не зможуть порозумітися депутати, наприклад, Луцької міської ради, там також можна буде ввести ВЦА та скасувати вибори? Захоплення у 2020 році автобуса з 13 заручниками та проведення операції їхнього звільнення свідчить про те, що й там 100% безпека неможлива, оскільки є ризик терористичної загрози.
Політична боротьба без боротьби
Також неодноразово можна було почути про те, що в разі проведення виборів до органів місцевого самоврядування мешканці оберуть представників «неправильних» політичних сил. Зокрема, один із чинних керівників ВЦА запитував у мене: «Чи є гарантії, що обрані ради не приймуть рішення про відвід військ на 200-300 кілометрів?» Про це справді важко сперечатися в сучасних умовах, коли нагляд за законністю рішень органів місцевого самоврядування законодавчо не передбачений. Попередній механізм, за яким загальний нагляд за рішеннями місцевої влади здійснювала прокуратура, скасували, а інститут префектів не створили. Тому запобіжником прийняття неадекватних рішень місцевими радами може стати саме розробка цивілізованої системи нагляду, а не повне скасування місцевого самоврядування.
Також мені не зрозуміло, хто і як визначає показники «правильності» або «неправильності» політичних сил. На Луганщині, як і в інших областях України, до участі у виборах допускаються тільки українські політичні партії, що діють на підставі українського законодавства. Так, є, на жаль, політичні сили, представники яких використовують у публічній риториці відверто російські наративи. Так, на жаль, такі політичні сили підтримує значна частина мешканців нашого буремного регіону.
Так, рівень зацікавлення нашим непростим регіоном з боку інших політичних сил невисокий. Так, рейтинг провладної партії на рівні статистичної похибки. Але спроба взагалі згорнути політичне життя в регіоні – це дорога в нікуди. Замість кропіткої роботи з «виховання» виборців обрано шлях запровадження авторитарних методів керування. Так плекають клятий патерналізм, що гальмує розвиток регіону. Людям знову нав’язали парадигму віри в «доброго царя», який одноосібно розв’язує важливі питання. Цей суттєвий відкат буде непросто долати. Я чудово розумію, що популізм, маніпуляції та технології підкупу виборців помітно знецінили право голосу для частини виборців. Але скасування цього права для всіх – шлях до втрати інтересу до навіть періодичної участі в управлінні своєю громадою. І такий шлях ніколи не призведе до формування відповідальності за власний вибір.
Особливо небезпечно те, що люди, які мають владу в громадах, часто поводяться як політичні гравці, які, втім, не мають політичної конкуренції. Вітання з білбордів, популістські дорогі проєкти, словесна агресія до потенційних політичних конкурентів, поділ на «своїх-чужих» – усе це більше чи менше притаманне людям, яких ніхто не обирав, яких призначили згори. Як розповідав мені колишній міський голова, навіть вітаючи мешканців громади з Новим роком, керівник ВЦА критикував інфраструктурні проєкти «попередників» і називав їх фіктивними, політичними та розробленими тільки заради реклами. Виходить, що за фактичної відсутності конкурентних виборів існує змагання PR-технологій і маніпулювання суспільно важливими питаннями. Як наслідок, виникає почуття несправедливості та, врешті, зникає довіра. Мене особисто дуже тішить, що пан Янукович у часи свого президентства не скасовував вибори в регіонах, де він мав недостатній рейтинг. Такий підхід відкриває небачені можливості для узурпації влади.
Чи завжди «швидко» означає «ефективно»?
Керівники ВЦА – це люди «в погонах». Критерії, за якими їх призначили на ці посади, не відомі широкому загалу. Деякі з них усе життя прожили в громадах, якими зараз керують, деякі вперше потрапили туди лише після призначення. Багато з них на момент призначення не мали досвіду муніципального управління.
Звичайно, всі вони абсолютно різні як люди. Саме тому дуже багато у стилі управління громадою, який вони обирають, залежить від їхнього особистого бачення та найближчого оточення, в якому часто залишаються ті, хто раніше працював в органах місцевого самоврядування. Попередній досвід керівників, скоріше за все, відбивається і на тому, як організована можливість потрапити в приміщення ВЦА для громадян. Цікаво, що приміщення ВЦА в громадах, наближених до лінії зіткнення (в Щасті, Станиці чи Попасній), більш доступні. Там безперешкодно можна зайти до приміщення і знайти потрібний кабінет. А в «тилових» Лисичанську чи Сєвєродонецьку відвідання адміністрації супроводжується ідентифікацією особи, записом у паперовий журнал (ау, диджиталізація!) та необхідністю пояснювати причину візиту охоронцю на вході до приміщення.
Якщо повернутися до проблеми одноосібного прийняття рішень, то цікаво, що всі керівники ВЦА, з якими мені вдалося поспілкуватися, підкреслювали, що приймати такі рішення доволі складно. Особиста відповідальність у цьому випадку протиставлена колективній безвідповідальності, часто притаманній місцевим радам. Проте мої співрозмовники, в яких я брала інтерв’ю і які зараз не працюють у ВЦА, все одно стверджували, що одноосібне прийняття рішень – величезний недолік такого формату управління. Коли ж йшлося про переваги ВЦА, то практично завжди люди говорили про можливість швидкого прийняття рішень. Однак вони з іронією повідомляли: поки що така швидкість притаманна перш за все рішенням про встановлення зарплат і премій співробітникам військово-цивільних адміністрацій. До речі, великий розмір заробітних плат працівників ВЦА – це саме те, про що часто з обуренням говорять місцеві мешканці. Під час інтерв’ю представники громад розповідали, що співробітники окремих ВЦА отримують зарплати, втричі більші за ті, які вони отримували в селищних радах. Якщо ж переглянути, наприклад, декларацію Олександра Заїки, який керує Лисичанською міською ВЦА, то за 5 місяців 2020 року він заробив 265 тисяч гривень. Лисичанські активісти кажуть, що у його декларації за 2021 рік будуть приголомшливі цифри.
Ефективність витрачання коштів платників податків також бажає кращого. Думка «швидко – не дорівнює ефективно» лунала у всіх громадах від представників партій, громадськості, ЗМІ, бізнесу. Наприклад, у Сєвєродонецьку зараз неможливо не помітити позитивні зміни в облаштуванні скверів і зелених зон. Водночас неможливо не звернути увагу на суми, «освоєні» на облаштуванні таких об’єктів – наприклад, знакового для міста стадіону з комплексом спортивних майданчиків, що розташований у кварталі 49-А міста Сєвєродонецька. Місцеві називають його «Спортивне ядро». У 2016-2017 роках у місті тривав конфлікт, пов’язаний із цим об’єктом. Тоді здавалося, що сума 17,5 мільйонів гривень, яку планували для реалізації проєкту, завелика і недостатньо обґрунтована. Через це відбувалися гучні публічні дискусії за участю депутатів, чиновників, громадських активістів. Тоді публічна критика завадила реалізації проєкту. Зараз Сєвєродонецька міська ВЦА реалізує цей проєкт, а на його реалізацію виділено вже 53 мільйони гривень бюджетних коштів. Цього разу не було жодних консультацій і публічних обговорень. За таких умов задоволення від створення в місті сучасної спортивної споруди суттєво псується її захмарною вартістю.
Де безпечніше – на відстані 8 чи 45 кілометрів?
Протягом дослідження я спілкувалася з різними людьми – це і чинні представники ВЦА, і колишні посадові особи місцевого самоврядування, і депутати, позбавлені повноважень, і громадські активісти, і журналісти, і місцеві політики, і місцевий бізнес. У всіх п’яти громадах мої співрозмовники обурювалися з приводу того, що небезпека проведення виборів стосується лише місцевих виборів. У 2019 році виборці всіх громад, зараз позбавлених виборчих прав, обирали президента та народних депутатів. Тричі – під час двох турів президентських і парламентських виборів – усе вдалося організувати.
Сергій Яровий, який під час проведення парламентських виборів 2019 року був першим заступником міністра внутрішніх справ, упевнено заявляв: «Ми відпрацювали алгоритми дій на всі непередбачувані ситуації і готові реагувати на будь-які виклики». Про перешкоди та інциденти, пов’язані з безпекою, в Луганській області не повідомляли. Водночас у Сумській області, наприклад, були «мінування» ОВК.
Люди, вже багато років дотичні до виборів на Луганщині, згадували, як вони організовували цей процес у набагато складніших безпекових умовах. Зокрема, позачергові вибори народних депутатів України у жовтні 2014 року відбулися через три місяці після звільнення окремих українських міст. Під час інтерв’ю в мене неодноразово запитували, чи справді тоді ситуація в Станиці, Щасті чи Попасній була безпечнішою, не кажучи про Сєвєродонецьк та Лисичанськ? Іноді мешканці схильні ототожнювати наявність у громаді ВЦА та непроведення виборів. Однак досвід того самого Лисичанська свідчить, що утворена в критичний момент (серпень 2015 року) ВЦА Лисичанська, Новодружеська і Привілля була припинена в грудні 2015 року після проведення місцевих виборів.
Також відкритим лишається питання, яким чином вимірюють рівень безпеки і як вирішують, коли безпечно проводити вибори, а коли вже ні. Немає зрозумілих критеріїв, на підставі яких приймається таке рішення. Одна з місцевих журналісток розповіла, що вона і досі не має доступу до інформації, яка дозволила б чітко зрозуміти, чому в Сєвєродонецьку не можна проводити вибори, а в сусідньому Рубіжному, відстань до якого становить 7 кілометрів, – вже можна. Що такого є в Рубіжному, що робить його значно безпечнішим за Сєвєродонецьк?
Критерій наближеності до лінії зіткнення не спрацьовує, оскільки під час аналізу переліку населених пунктів, де не відбулися вибори, очевидним є вибірковий підхід. Наприклад, вибори відбулися в Маріуполі, доволі близькому до контактної лінії, і не відбулися в Сєвєродонецьку, розташованому значно далі. Є й яскравіші приклади менших населених пунктів. Вибори відбулися в селі Муратове (Новоайдарська громада), відстань від якого до лінії зіткнення – 8 кілометрів, і не відбулися в селі Новоастрахань (Сєвєродонецька громада) за 45 кілометрів від лінії зіткнення. До речі, в останньому листі Луганської ОДА до ЦВК від 13.01.2022 року щодо можливості проведення виборів декілька разів згадане саме Муратове в контексті зафіксованих обстрілів, поранень і пошкоджених об’єктів. Але в цьому листі немає згадки про жоден населений пункт, що належить до Сєвєродонецької та Лисичанської громад.
Чи вистачає ВЦА повноважень?
Критичний той факт, що люди не розуміють, яким чином вирішується доля проведення чи непроведення виборів у конкретній громаді. Формально таке рішення приймає ЦВК, але робить вона це на підставі листів, підписаних головами обласних ВЦА. У цей момент вони фактично мають конфлікт інтересів, оскільки непроведення виборів дозволяє зосередити в їхніх руках широкі повноваження з управління бюджетними ресурсами. Цікаво, що законодавець, вводячи ВЦА та регламентуючи їхню діяльність відповідним законом, обмежив повноваження ВЦА порівняно з місцевими радами.
Утім останнім часом усе частіше та гучніше лунають пропозиції розширення повноважень ВЦА. Зокрема, щодо можливості здійснення приватизації комунального майна та надання комунального майна в оренду на строк понад п’ять років. Таке рішення достатньо конфліктне. Громадські активісти із Сєвєродонецька наполягали на тому, що розширення повноважень містить суттєві корупційні ризики, а тимчасовий орган не має права втручатись у стратегічні питання розвитку громади.
«За логікою, якщо безпекова ситуація не дозволяє провести вибори, треба залишити в повноваженнях ВЦА тільки забезпечення гуманітарних потреб, забезпечення безпеки та, головне, забезпечення можливості проведення виборів», – зазначив один із громадських активістів. Я розумію, що обмеженість повноважень створює незручності для громадян. Я сама зареєстрована в неприватизованій квартирі. Але розширення повноважень – це загроза цементування ВЦА і перетворення їхнього статусу з «тимчасового» на «безконечний».
Стратегічний підхід. Залежність економічного зростання від розвитку демократії
Звичайно, в області, на території якої вже восьмий рік триває війна, проблема близькості до контактної лінії найбільш очевидна. Однак у всіх громадах, де мені вдалося побувати, не менш болісними є питання економіки, наявності робочих місць, критичного відтоку працездатного населення з регіону. Розірвані економічні зв’язки, ризики можливих збоїв у постачанні електроенергії, води та тепла, захмарна вартість енергоносіїв – на цьому фоні неможливо говорити про якийсь імовірний економічний прорив.
Однак варто пам’ятати, що в довгостроковій перспективі саме переваги електоральної демократії сприяють економічному зростанню, оскільки представницькі інститути забезпечують умови для конкуренції ідей, технологічного оновлення та розвитку людського капіталу. Зараз, коли Україна бореться не лише за територіальну цілісність, а й за світоглядний демократичний вибір, навіть найменші обмеження виборчих прав є надмірними та несправедливими. Вибори – це форма прямої демократії, її невід’ємна частина. Будь-яке рішення про звуження виборчих практик має бути винятковим заходом за крайньої потреби та ґрунтуватися на прозорих процедурах.
Олена Ніжельська, безпекова спостерігачка Громадянської мережі ОПОРА спеціально для LB.ua