8 липня 2014 р. відбулася презентація комплексної аналітичної методики оцінювання якості законопроектів, розробленої Громадянською мережею ОПОРА. Під час заходу експерти, політологи, громадські активісти і представники Парламенту обговорили необхідність поліпшення законотворчого процесу та механізми більш якісної підготовки законодавчих актів. Презентована методика не тільки містить розширене число критеріїв, зокрема, індикатори відповідності стандартам «належного врядування» Світового Банку, але й дає змогу проводити порівняльний аналіз кількох альтернативних законодавчих ініціатив.
Ольга Айвазовська, координатор виборчих та парламентських програм ОПОРИ, наголосила на тому, що ефективність діяльності будь-якого парламенту визначається його здатністю приймати своєчасні і якісні законодавчі рішення в інтересах суспільства. Разом з тим у великій кількості випадків поточні законопроекти в українському парламенті є недоопрацьованими, оформленими не за правилами, малоактуальними для більшості населення і такими, що не гармоніюють з чинним законодавством, містять «політичне» підґрунтя або ж допускають зловживання чи лише частково вирішують поставлену проблему. У разі затвердження парламентом такі нові закони потребують постійного внесення поправок та доопрацювань, що, в цілому, не сприяє встановленню довгоочікуваної стабільності у системі державних правил і норм. Зокрема, протягом 2013 р. серед законопроектів було зареєстровано 1 987 постанов, 1 919 проектів змін до чинного законодавства і 207 проектів нових законів. Однак, згідно із висновками наукової експертизи, із 100 проектів нових законів, лише 11 було рекомендовано прийняти за основу, 33 – відправити на доопрацювання та 56 – відхилити.
Починаючи з грудня 2012 р., у рамках моніторингу діяльності Верховної Ради України ОПОРА поставила перед собою мету розробити універсальну методику оцінювання якості законопроектів. Відзначимо, що аналіз законопроектів за запропонованою методикою дозволить, по-перше, виробити комплексне бачення форми та змісту законопроекту, по-друге, сформулювати оцінку проектів законів на базі набагато ширшої низки показників, аніж це дозволяє державна експертиза, по-третє, проводити порівняльний аналіз кількох альтернативних законодавчих ініціатив.
Варто зауважити, що держава лише частково і, головним чином, поверхово регулює питання експертизи законопроектів, вимоги до оформлення яких викладені, зокрема, у статтях 90-91 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України». Загальнообов’язковими є висновки Комітету з питань регламенту, юридичної і наукової експертизи, а також, у певних випадках, висновки Бюджетного комітету, Міністерства фінансів, Комітету з питань європейської інтеграції. Однак не можна назвати поширеним проведення додаткових державних експертних законопроектів, а саме: гендерно-правової, екологічної, антикорупційної, оцінки регулятивного впливу. В цілому, перелік вимог держави до законопроектів здебільшого носить формальний характер і є достатньо вузьким, що не дозволяє скласти чітке уявлення – наскільки ж якісним є конкретний проект закону. Разом з тим вимоги, що висуваються до проектів актів Кабінету Міністрів України (постанова КМУ від 9 листопада 2011 р. № 1156, параграфи 32, 34-36, 50) набагато більш прогресивні і детальні, однак, на жаль, не застосовуються до пропозицій інших суб’єктів законодавчої ініціативи.
Андрій Ришелюк, заступник керівника Голового науково-експертного управління Верховної Ради України, висловив думку про те, що, фактично, державний апарат не зацікавлений у підвищенні якості законопроектів, адже сам не живе згідно з законом. На думку пана Ришелюка, запит суспільства на якісну законотворчість вже має місце, однак також необхідним є такий запит з боку держапарату, щоб в цілому покращити теперішню ситуацію.
Як підкреслив народний депутат України Юрій Сиротюк, до внесення законопроекту у парламент його політичною партією проводиться 3 експертизи: юридична, аналітична (вимога відповідності політичній програмі партії) і філологічна; а загалом же для якісних законопроектів потрібна також певна філософія законодавчих змін.
Віра Нанівська, Почесний президент Міжнародного центру перспективних досліджень, зауважила, що законопроект – це юридичний вияв державної політики, яка вже існує, а практика демократичних європейських країн передбачає оформлення у законопроект політично узгодженого рішення, яке пройшло обговорення всіх зацікавлених сторін і акторів.
Комплексна аналітична методика, розроблена мережею ОПОРА, дозволяє сформувати підсумкову оцінку законопроекту у межах від 1 до 5 балів. Аналітична методика містить «контрольний список» із 30 критеріїв якості, розбитих за 5 групами:
- Загальні критерії (аналіз рівня дотримання техніки нормопроектування, 9 критеріїв);
- Правові критерії (виявлення закладених у законопроекті правових колізій і ступеню правової грамотності положень, 4 критерії);
- Критерії запобігання корупції (оцінка ступеню ризику корупційних правопорушень, який криється у положеннях законопроекту, 4 критерії);
- Індикатори прогресу у «належному урядуванні» (оцінку законопроекту у контексті прогресу в запровадженні стандартів «належного врядування» (англ. «good governance»), розроблених у 1992 р. Світовим Банком, 12 критеріїв);
- Критерій важливості проблеми (1 критерій масштабу вирішуваної у законопроекті проблеми і ступеню шкоди, яку вона завдає).
Олександр Клюжев, аналітик ОПОРИ, відзначив, що кожна група критеріїв і кожен окремий критерій різняться між собою за ступенем важливості, всі вони наділені різною вагою у загальній оцінці. Мета такого розділення за вагою – досягнення збалансованої загальної оцінки якості законопроекту. Відтак, вага груп критеріїв у підсумковій оцінці за законопроект становить: 20 % – загальні критерії; 10 % – правові критерії; 15 % – критерії запобігання корупції; 40 % – критерії прогресу у належному врядуванні; 15 % – критерій важливості проблеми.
Олена Рибій, експерт ОПОРИ, підкреслила, що така методика може стати досить потужним інструментом як для законодавців і їхніх помічників під час розробки законопроектів, так і для оцінки та порівняння якості законодавчих ініціатив експертними групами і дослідниками політики.
У цілому позитивну оцінку розробленій ОПОРОЮ методиці надав Петро Бурковський, експерт Школи політичної аналітики НаУКМА, та зауважив, що методику можна також доповнити оцінкою впливів і застосовувати для оцінювання чинних законів.
Із детальною інформацією про кожен критерій якості законопроекту відповідно до аналітичної методики, рекомендаціями щодо його застосування, а також формулою підрахунку підсумкового балу за законопроект (Excel-формат) з інструкцією до використання Ви можете ознайомитися на сайті ОПОРИ: http://oporaua.org/news/5793-metodyka-ocinjuvannja-jakosti-zakonoproektiv
За коментарями звертайтеся до: